如何理解法律授权？

关于国家机关公权力的产生方式，人类社会经历了“职权神定——职权人定——职权法定”的漫长过程，反映了国家对社会治理模式的“神治——人治——法治”之历史演进轨迹，体现了人类法治文明的进步。“职权法定”是法治国家关于公共职权产生和行使的法治原则，其基本要求有两项：一是职权须经法律授权产生；二是职权必须依法行使。“法无授权不可为，法定职责必须为”，其中前一句正是基于前一项要求说的，后一句则是后一项要求的延伸。

国家机关的公权力，不是从天上掉下来的，也不是自我宣布赋予的，而是人民通过法律授予给国家机关的。这正是“人民主权”“人民当家作主”的体现。不经法律授权，国家机关的公权力便失去合法的权力来源。

准确地说，法律授权是指人民通过法律将公权力赋予有关国家机关或其他组织的法律活动。在法律授权中，人民是授权主体，国家机关或其他组织是被授权主体，法律是授权的载体，公权力则是授权客体和授权内容。法律授权过程，就是人民通过立法方式，将国家的公权力赋予有关国家机关和其他组织行使的过程。

那么，我国法律到底是怎样将公权力授给有关组织的呢？我们应当怎样解读法律授权的表达方式呢？这依然是一个需要阐释的问题。比如说，当法律表达“对于某种违法行为，行政机关有权处罚”时，是否意味着所有行政机关对这一违法行为可以进行任何形式的行政处罚？显然不是的。为此，我们必须掌握授权的基本类型、基本方式和基本要求。

抽象授权与具体授权。这是法律授权的一组类型。抽象授权，指法律所授的权力内容及权力承受主体具有抽象性。如《生物安全法》第72条规定：“违反本法规定，履行生物安全管理职责的工作人员在生物安全工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者有其他违法行为的，依法给予处分。”这其实是《生物安全法》给有关机关对在生物安全工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者有其他违法行为的履行生物安全管理职责的工作人员，实施处分的一种法律授权。这一授权条款既未直接表明可以实施“处分权”的机关，也未表明“处分权”的具体内容。这就是抽象授权。具体授权则不同，它是指法律所授的权力内容及权力承受主体都是具体而明确的。如《城乡规划法》第53条规定：“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：（一）要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制；（二）要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测；（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。”这是《城乡规划法》对县级以上人民政府城乡规划主管部门实施监督检查的一种授权，其所授权力内容和行使权力的主体都非常具体和明确，这显然属于具体授权。区别抽象授权与具体授权的法律意义在于：抽象授权对授权本身表达得比较模糊，它重在解决有关法律之间或法律条文之间的衔接，有关机关不能单凭这一规定直接获得所授权力，必须结合其他法律才能获得并行使这一权力；而具体授权则不同，由于所授权力内容和权力的承受主体非常具体明确，被授权力主体可以直接依据该法条获得所授权力并行使该权力。

概括授权与单一授权。这是法律授权的另一组类型，它是根据所授权力内容上的概括程度所作的一种分类。凡是法律对权力作类型化概括并将这类权力授给有关组织，这就是概括授权。如1985年《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，就是一例。相反，凡是法律对权力中单一的事项授给有关组织，这是单一授权。如1983年《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院对职工退休退职办法进行部分修改和补充的决定》，便属此类。区分这两种授权的法律意义，主要是有助于把握所授权力范围的大小，以防超越授权范围。

直接授权与间接授权。这是法律授权的又一组类型，它是依据授权法和被授权人获得该权力之间的紧密度所作的一种分类。如果被授权组织直接依据授权法就获得了该项权力，无须经过其他法律的转换，这就是直接授权。如《行政处罚法》第51条第1项规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”根据这一授权规定，行政处罚决定机关直接据此获得了行政执行罚的权力，无须经过其他法律转换。如果授权法没有直接将某一权力授给某组织，只是为它获得该权力设定了一种可能，这种可能性要转化为现实，还须经过其他法律的转换，这是间接授权。如《行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”在这里，《行政强制法》把对违法建筑物强制拆除权授予给行政机关是一种间接授权，因为行政机关并不是依据这一规定就直接拥有了对违法建筑物的强制拆除权，这里的“依法”两字就是要求依据其他具体法律规定而定。其他法律规定行政机关拥有强制执行权的，行政机关才拥有对违法建筑物实施强制拆除的权力，否则必须申请人民法院强制执行。换言之，行政机关并没有直接依据《行政强制法》第44条普遍性地取得对违法建筑物的强制拆除权，它还必须依据其他的法律来加以确定某一行政机关是否拥有这一权力。这正是间接授权的法律特征。区分这两种授权有利于判断有关机关的权力依据。在直接授权中，被授权主体直接依据授权法就获得所授权力，无须经过其他法律的转换；而在间接授权中，该授权法并不能作为被授权主体获得所授权力的直接依据，它还须寻找其他的法律规定。

当然，上述抽象授权与具体授权、概括授权与单一授权、直接授权与间接授权三对授权范畴，相互之间存在一定的交叉性。概括授权、单一授权都属于具体授权，它们可以成为直接授权，也可成为间接授权。但概括授权、单一授权、具体授权都不是抽象授权。因为抽象授权的意义主要不在于“授权”，而在于法律之间的“衔接”。此外，理解“法律授权”还需要把握以下几点。

第一，法律授权中的“法律”是广义的，它包括法律授权、行政法规授权、地方性法规授权和规章授权。什么“法”可以授什么“权”具有一定的对应性，授权法要视所授职权而定。例如，对《立法法》第8条所规定的法律保留事项和有关公民基本权利方面事项的授权，必须由法律作出；而有的授权必须由法律和行政法规作出，有的可以由地方性法规作出或者规章作出，不能一概而论。

第二，法律授权既是一种“授权”，同时也是一种“限权”。因为法律授权在授权的同时，也在一定程度上界定了权力的“边界”。被授权主体在行使所授权力时，一定要注意权力的边界。被授权主体超越“边界”行使权力就会构成越权。没有边界、不受限制的权力不是法治状态下的权力。

第三，当法律将权力授给某个主体时，该主体行使所授权力还必须“依法”进行。因为法律授权只是解决了权力来源的合法性，它并没有解决事实认定、法律适用和程序遵循上的合法性。而一个合法的公权力行为，不仅要求其权力来源合法，还必须做到事实依据、法律依据和程序上的合法。

第四，当法律授权某类机关可以做什么时，并不意味着这类机关中的所有单位都可以行使这一权力。有关机关行使所授职权，还受到事权和管辖的约束。任何机关行使任何所授职权，都不是无条件的。

（胡建淼专家工作室供稿）