温铁军：中国大量地方债务的形成与化解

这是一个比较复杂的问题。我们以往讨论过很多次当前面临的主要困难，其实主要就是债务压力的问题。那债务压力是怎么形成的呢？

一、地方债务的产生

首先就要追溯到二十世纪八十年代“中央和地方财政分灶吃饭”。原来是中央财政一本账“统收统支”，各地政府所有的收支是中央财政统管的。到了二十世纪七十年代末八十年代初，严重财政赤字危机的压力下提出了“分灶吃饭”，也就是中央和地方财政分级承包，这也就意味着地方缺乏税源就要尽可能地利用地方行政权力控制各种它能控制的资源，并且把这些资源经济化。这其中也包括地方鼓励和保护乡镇企业的发展、县域经济崛起等。这样就形成了地方政府的公司化竞争。既然是公司，当然就会有债务。

我们国家在二十世纪六十年代中期宣布过“既无外债也无内债”。但是到了二十世纪七十年代中期又爆发了严重的债务危机，1974年我们的赤字突破了100亿，那是一个历史性的突破。一旦赤字严重，就必然转化成发债或压开支。刚开始还是压减开支，到二十世纪八十年代中期不能再压减开支了，就变成发债。但这个时候主要还是中央发国债弥补开支差额，地方则是靠政府公司化直接占有资源变现收益。

所以债务问题从根本上说，与我国二十世纪七十年代中期进入赤字危机有关。不要说我们没有周期性危机，在政治经济学理论中指出周期性危机规律，在我们自己发展的经验过程中同样是可以使用的。当然，我们做的经济周期的归纳和分析是初步的，我并不认为它很完善、不可挑剔。所以欢迎大家来批判。

总之，我们国家的债务问题是从二十世纪七十年代中期开始恶化的，由此演化成了二十世纪八十年代中期财税改革造成了地方政府公司化。公司化就一定会有投入、产出和风险，既有风险收益也有风险成本，所以中国的债务就由地方政府公司化开始，接着迫使中央政府也不得不公司化。并且从二十世纪八十年代以后愈演愈烈，变成了一种竞相负债的趋势。

当然还有很多其他的内部原因。比如1979年实行休养生息政策导致财政补贴性开支增加，中央的赤字越来越严重，也没有能力投入，那就没有办法扩大再生产，也就没有了就业。当几千万知青回城没工作，那治安就变差了。所以在这种情况下，只能根据实际做出一些调整。不仅面对几千万回城知青这个庞大的失业人群，而且城里每年至少上千万的新增就业无法解决，怎么办呢？

那就只好“机关院校打开大门办三产”。就是原来由行政管控的原材物料变成了可贸易的原材物料。于是就形成了两轨制：一条轨是行政计划，另一条是市场轨，也就是把计划外的原材料拿到市场上去交易。因为能够进入市场的份额很少，所以市场价格高起，造成通货膨胀，由此而形成了经济秩序的混乱，市场秩序的混乱。而我们如果只用微观经济学的教科书根本没法解释这些问题的根源在哪儿。

在这种情况下，企业不得不高价购买原材料，造成企业成本上升、效益下降，于是企业进入三角债。同时，因为全社会通货膨胀，所以银行不得不提高利率，否则老百姓就会挤兑。当银行提高利率后，实际市场利率差不多到了二三分，这就意味着全社会进入了高利率。所以到了二十世纪八十年代后期，市场秩序混乱，一系列的对应措施又不得当，就演化成了1988-1989年的恶性通胀加三角债这样一个滞胀危机局面。所以要讨论债务是怎么来的，就要把根源搞清楚，光说政府的开支太大导致了负债，那是不行的。

二、债务危机的恶化

1989年，美国带领西方国家全面制裁中国，导致所有外资全面撤出，而这种“硬脱钩”并不是今天才有的。

1950年朝鲜战争爆发的时候，美国第一次对中国实行硬脱钩。幸亏第二年苏联援助进来了，我们还有工业投资。接着1960年苏联援助全撤，美、苏两国对我们都硬脱钩了，那我们就只好自力更生、艰苦奋斗，二十世纪六十年代过紧日子还债。直到二十世纪六十年代中期，我们才宣布既无外债、又无内债。所以这个过程是一个客观存在的，我们不必刻意用意识形态去解释。如果是做经济研究的人，就只需要负责地把这个过程讲清楚即可。

可见，1989年是美国第二次制裁，那中国就只好增加发债。我记得当年第一次发债是在二十世纪八十年代中期，当时只发了40亿元国债，而且当时应该是20亿元国债面向社会，剩下20亿元是强制性地摊派给了全体机关干部。

对于发债，我们一开始是很谨慎的。但是因为遇到1989年美国制裁，二十世纪九十年代初严重经济萧条，在既没有贸易盈余又没有外汇储备、且财政严重赤字的情况下，也就只有发债了。由此，国债从40亿翻到了500亿。如果不发债就没有补亏能力了。而二十世纪九十年代初发的还是中央债，直到进入21世纪才允许地方发债。

我们从40亿到500亿这个阶段发的是中央债，那我们的地方债是怎么形成的？

二十世纪九十年代中期的财政赤字严重到发债也解决不了了，因为发1块钱债只能用3毛，剩下的7毛要去还旧债。为什么债务越来越严重了呢？因为当时沿海地区已经变成了“三来一补”的发展模式。“三来一补”就意味着设备进口、原材料进口，这就引起了一个更大的冲击，使得我们几十年来形成的工业体系的下游市场没有了，进而使上游市场也没了。比如上游生产设备，但是下游的加工厂不用你生产的设备了，改为进口设备了。而那时候因为经济非常困难，所以进口的还是二手设备。于是上游的工业体系开始衰败、关厂、倒闭。那个阶段还有很多人认为“造飞机不如买飞机，买飞机不如租飞机”。所以产业上游被打断了，在那个年代开始形成了严重的失衡结构。

因此，在二十世纪九十年代形成了严重的财政危机。银行、外汇、财政都是严重赤字，这些最后都转化成了债务。到了九十年代后期债务越来越严重，最终导致1997年东亚金融危机爆发时，中国盘点自己的金融，发现中农工建四大银行的不良资产占比高达1/3，这也是被财政接手的债务。

这就导致二十世纪九十年代后期的一个危困局面.等再起步的时候，主要措施就是1998年第三次国债成规模的扩张，从上一届的500亿元增加至1380亿元，翻了两倍多。所以这个过程实际上是中国经济发展的真实过程，债务也就是在这么一个艰难的生存环境下一步步地累计起来的。

三、解决途径

但也要看到，我们是发债投资。而发债投资所造成的一个客观结果，按照国家发改委宁吉喆副主任讲的那句话：“我们现在已经形成了1380万亿设施资产，就看你如何深化改革，如何激活这些资产”。我们现在的GDP大约100万亿左右，债务大约300万亿左右，相对1380万亿设施资产而言只能算个零头。如果对应的实体资产需要用大量的资金去使它货币化、使它交易起来，就像我刚才说的，要真正把城乡二元结构打破，实现城乡融合，才会有大量投资下乡，去跟乡村的资源性资产结合，才有可能吸纳货币。而金融资产还会成倍扩张，那就是300万亿债务，对应600万亿金融资产；如果再用600万亿金融资产加1380万亿的设施资产总共2000万亿，对应的债务占比有多少？所以，很多事都取决于我们怎么做。

如果非要把美国的债务概念搬到中国来，那就不对了。美国债务是消费性负债，我们国家是生产性负债，是大规模基本建设负债，是为了拉动经济。债务也许是一个祸害，也许是一个机会，看你怎么去操作。