为什么大标中标的总是那几家？

来源：基建通大数据

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在之前的文章中，我们多次提醒建筑企业，以后公招的项目会越来越少，而PPP（投资类项目总称）会越来越多。原因很简单，那就是引进社会资本，为了缓解地方政府的债务。不过随着PPP项目比例的增多，也出现了一些问题。

中标的都是那几个熟悉的面孔

如下图，我随便举了两个省的案例：

从上图你可以看出，就是该省的PPP投资类项目（特别是中、大型项目），中标单位/牵头人的基本上都是那几个熟悉的面孔，似乎已经出现了寡头垄断的趋势。而我们都知道，在公招项目中，基本上都是公平竞争，你想垄断是很难的。

今年由于疫情的影响，基建投资需要强刺激，对于经济的稳定非常关键，而如果一旦出现垄断的态势，势必会让财富流向少数群体（投资集团）手中，这对于其他参建单位是非常不公平的，对于社会稳定、财富分配乃至于就业形式等都非常不利。

为什么会出现这样的状况，我们从以下几个方面进行分析：

PPP项目招标制度的解读

这个得从PPP项目的招标采购制度说起，PPP项目的招标采购一般分两个过程：

第一步：先按照《政府采购法》的要求确定PPP项目的社会资本方；

第二步：再按照相关法律法规规定，对必须进行招标确定的项目建设方、货物生产商或者服务提供商进行招标采购。

在之前的文章中，我们谈到过”两标并一标“的概念，这就是“两标并一标”中所说的“两标”，即需要经过两次招标。介于下面我们讨论的需要，我把几个条款先列出来：

《政府采购法》 第二十六条规定政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号，以下简称215号文）第四条规定：PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。

在《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》财金〔2016〕90号（以下简称90号文）中第九条：简政放权释放市场主体潜力。各级财政部门要联合有关部门，加强项目前期立项程序与PPP模式操作流程的优化与衔接，进一步减少行政审批环节。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。

为什么总是那几个熟悉的当地面孔？

大家可以看到，虽然在《政府采购法》中说了：公开招标应作为政府采购的主要采购方式，但是并没有说是唯一方式。所以在215号文中同样提到了竞争性谈判、竞争性磋商等方式。然而由于PPP项目采购时一般只有可行性研究报告/根据可行性研究报告编制出的实施方案等初步资料，说白了都还是在谈的阶段，具体的技术参数、经济指标、项目总额等都还不明确；而为了选择到更合适的合作伙伴，需要实施机构与社会资本深入磋商，来达到最优的结果，所以大部分PPP项目基本上都采取竞争性磋商/竞争性谈判作为主要的采购方式，等竞争性磋商结束，然后再走一个招标的流程，这也就是为什么大家常说PPP项目都是先谈再招标的原因。

另一方面就是我们都知道，在PPP项目招投标中，建设方对投融资能力实际上是最重要的，因为这个是PPP项目模式的根基，而对于具体到某个地区，能够有这样的实力的投资集团就那么几家，所以这也就是为什么大家经常看到中标人都是那几个熟悉的当地面孔的原因了。

谈到这，估计大家脑海中都会出现一个这样的情景：PPP项目中标候选人中，第一中标候选人往往是一个实力比较强的当地投资集团（社会资本）/当地建企牵头人，然后后面挂一大堆联合体；而第二、第三中标候选人不是孤军奋战就是寥寥几个，总之你一看就知道谁会中标。

上面是从PPP招标制度角度去解读的，而对于地方这边，也有其所虑。就是地方保护主义（税收、经济、就业等）。而磋商我们大家都知道，这里面的人为因素比较大，地方政府肯定会优先考虑当地的经济利益。

但是，文章的开头我们说了，如果说这些项目最后都掌握在那几个少数投资集团/地方建企的手中，难免会产生垄断以及财富的分配失衡，实际上又潜在的破坏了行业规则、也不利于经济/就业等。

虽然在上面的90号文中提到了，对于涉及工程建设…，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设…，按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。但是同时我们也提到了它存在的一些潜在不良影响，所以为了保证/趋于公平，很多地方会要求在选定社会资本之后，社会资本单独或与政府组成的项目公司再进行工程采购时需要进行“二次招标”。

关于二次招标的探讨

首先，从公平公正的角度来说，我们肯定是支持二次招标的，因为大家要清醒的认识一点，公招和非公招之间的区别有两个：一是竞争性；二是可谈判性。而对于动辄百亿级别的PPP项目，没有公平的招标来实现充分的竞争，怎么能够让老百姓放心？

不过说到二次招标，肯定有很多人会担忧了，那社会资本方肯定不同意了。是的，这里面又涉及到一个问题：很多社会资本方/建筑企业之所以愿意进来，就是看中了工程施工阶段的利润这块。因为我们都知道，虽然PPP项目以政府付费或政府提供可行性缺口补助为主，但是从目前来看形成稳定有效的运营模式的项目还是占少数。

所以如果你要求其二次招标，根据《招标投标法实施条例》第三十四条的规定：与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。这就几乎堵死了社会资本方等获取工程利润的可能性，他们肯定不乐意了。

但是话又说回来了，PPP的国策岂能为了满足少数集团的私利而动摇呢？

依据《建筑工程施工许可管理办法》第四条第四小点规定，“按照规定应当招标的工程没有招标，应当公开招标的工程没有公开招标……所确定的施工企业无效”。所以在竞争性方面，只有公开招标才是唯一一种完全竞争的采购方式。

其次，从长远来看，我们为什么要推行PPP模式？就是为了引入市场主体和社会主体的专业化运营，让基础设施和公共服务更为高效、高质量、具有高回应性。所以，从长远健康发展的角度看，PPP应着力引进具有良好的运营能力的社会资本。而不是大家都盯着工程的施工利润，如果那样的话，非但起不到缓解地方政府债务的作用，反而是在增加隐性债务。

所以我们坚决要求PPP项目，不管是一招，还是二招，都要进行公平、公正的公开招标！