2022年3月8日，生态环境部办公厅发布《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）（环办科财〔2022〕6号）》，推出生态环保金融支持项目储备库和生态环保金融支持项目管理系统两项重要措施，EOD项目也被纳入到入库项目范畴中。这意味着经过3年的试点探索，EOD正式进入常态化监管，这将大大推进EOD模式规范化监管的进程。
另外，在11月29日发改委公开的《政府投资项目可行性研究报告编制通用大纲（征求意见稿）》中，在运营模式的选择上提及了EOD模式。同时在说明中明确“投资项目运营方案”要重视研究运营模式的创新，鼓励通过综合性开发（如TOD或EOD）、数字化的设计交付-施工-运维等模式创新。
EOD模式解决了环保生态环境治理带来的经济价值内部化问题，对环保投融资机制创新和实现环保产业持续发展具有重要意义，本文将对我国EOD政策和实践的演变和发展历程，以及EOD模式的主要内容进行全面梳理。
本文纲要
一、EOD政策演变历程
1.国家层面生态文明体制建设
2.部委层面EOD推行和实施政策
3.地方层面EOD落实措施
二、EOD模式的概念与内涵
1.EOD的概念
2.EOD模式适用项目类型
3.EOD模式的关联产业
4.EOD模式的实施条件和关键环节
三、EOD的主流投融资模式
1.PPP模式
2.ABO模式及其演进
一、EOD政策演变历程
1. 国家层面生态文明体制建设
EOD模式的创建和发展是2015年后国家经济发展模式变革的必然要求。十八大以后决策层提出了存量提质增效为特征的可持续发展战略，生态文明建设作为战略布局中的重要内容之一，受到了高度的重视，推动生态文明建设和生态环境保护从实践到认识发生了历史性、转折性、全局性变化。
（1）生态文明体制顶层构架
2015年4月中共中央、国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见（中发〔2015〕12号）》，不仅将建设生态文明提升到了战略高度，而且提出了健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，激励、引导各类主体积极投身生态文明建设，深化自然资源及其产品价格改革，推行市场化机制等一系列新的理念，改变以往依靠政府投入和行政命令方式推行环保的方式，鼓励以经济手段、市场规则推进生态文明建设和生态环境保护。随后9月，中共中央、国务院制定了《生态文明体制改革总体方案（中发[2015]25号）》对生态文明体制改革作出了整体规划。以自然资源所有权公有制、有偿使用和生态补偿为原则构建生态文明体制，提出到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的制度体系，这八项制度被称为生态文明体制“四梁八柱”。（2）现代环境治理体系
在生态文明体制整体战略框架下，决策层进一步推动现代环境治理体系的建立。
2018年中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见（中发〔2018〕17号）》，提出到2020年生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效管控，生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应。要求深化生态环境保护管理体制改革，完善生态环境管理制度，加快构建生态环境治理体系，具体包括生态环境监管体系、生态环境保护经济政策体系、生态环境保护法治体系、生态环境保护能力保障体系、生态环境保护社会行动体系几个方面的内容。2020年中共中央、国务院发布《关于构建现代环境治理体系的指导意见（中办发〔2020〕6号）》，将现代环境治理体系细化为领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系几大部分，提出对企业施行排污许可管理制度、设立“12369”公众环保举报热线、完成省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革、加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作、建立生态环境监测网络、推行污染者付费+第三方治理机制、对工业污染地块采用环境修复+开发建设模式、建立环境治理政府与企业信用体系、健全财政生态保护补偿机制、开展排污权交易，研究排污权抵质押融资、统一绿色债券标准等非常重要的环境治理相关政策措施。此外，意见还明确要求构建规范开放的环境治理市场，引导各类资本参与环境治理投资、建设、运行。（3）生态产品价值实现机制
2021年中共中央、国务院发布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见（中办发〔2021〕14 号）》，推动建立健全生态产品价值实现机制，要求建立生态产品价值实现的制度框架、生态产品价值核算体系、生态保护补偿和生态环境损害赔偿政策制度、生态产品价值实现的政府考核评估机制。原则是政府主导、市场运作，政府在制度设计、经济补偿、绩效考核和营造社会氛围等方面发挥主导作用，市场在资源配置中发挥决定性作用，推动生态产品价值有效转化。意见具体提出了生态产品调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、保护补偿机制等五大机制的主要内容。2. 部委层面EOD推行和实施政策
上述中央层面的纲领性文件构建了环境保护和生态治理市场化运作、多市场主体参与的基本政策导向，为EOD模式的创立和发展提供了政策依据。理论界创新提出EOD概念后迅速在市场层面得到响应，而监管机构也及时发布相关文件对EOD予以肯定，并积极促进EOD的推行。
（1）对EOD模式的肯定和推广
2018年生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见（环规财〔2018〕86号）》，首次在官方文件中明确EOD模式，提出“探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目”。鼓励探索EOD模式在实践中的应用。2020年发改委、科技部、工信部、财政部等四部委联合发布《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见（发改高技〔2020〕1409号）》，在加强节能环保产业试点中强调“探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发（EOD）模式等环境治理模式创新，提升环境治理服务水平，推动环保产业持续发展”。而且比起2018年86号文，1409号文扩大了EOD的范畴，不再局限于城市范围。2022年发改委、生态环境部、住建部、卫健委联合发布《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见（国办函〔2022〕7号）》，提出由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络建设中，重点结合120个县城建设示范地区开展生态环境导向的开发模式（EOD）项目试点。（2）试点与常态化实施
2020年生态环境部、发改委和国开行发起EOD试点，全国范围内征集生态环境导向的开发模式备选项目，联合下发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函[2020]489号》。在该文件中，监管部门首次对EOD模式进行了官方定义。2021年三部门又发起第二次试点，下发《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函〔2021〕468号）》，第二次试点在总结第一次试点经验的基础上，优化了项目申报条件和程序，尤其是强化了“生态环境治理与关联产业一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体”的申报条件，以防再出现第一次试点中多个实施主体无法协调项目收益分配方式，影响项目收支自平衡的情况。2022年生态环境部设置了生态环保金融支持项目储备库，并制定了《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，主要对适宜金融资金支持，包括治理责任主体为企业的项目，采用生态环境导向的开发（EOD）模式、政府和社会资本合作（PPP）模式及其他市场化方式运作的项目施行储备库管理。标志着EOD模式的常态化实施。（3）政策支持
2021年国务院发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见（国办发〔2021〕40号）》，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。可以采用包括EOD在内的各种模式，社会资本可通过多种方式获得收益，例如以 “生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。地方政府也可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。该文件提出了多项重要的支持政策：a.规划管控。市、县级政府将生态保护修复和相关产业发展的空间需求纳入国土空间规划，鼓励社会资本参与生态保护修复方案编制，在符合法律法规政策和规划约束条件的前提下，合理安排生态保护修复区域内各类空间用地的规模、结构、布局和时序。项目范围内涉及零散耕地、园地、林地、其他农用地需要空间置换和布局优化的，可纳入生态保护修复方案一并依法审批；涉及永久基本农田调整等法定审批事项的，依法办理审批手续。项目完成后，通过年度土地变更调查统一调整土地用途，不动产登记机构依据调整土地用途文件办理相关不动产登记。b.产权激励。对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权；修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主体；修复后的集体建设用地，符合规划的，可根据国家统一部署稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权；社会资本投资修复并依法获得的土地、海域使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应收益。社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。生态保护修复主体将自身依法取得的存量建设用地修复为农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于其在省域范围内占用同地类的农用地。c.资源利用。对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。d.财税支持。社会资本可按规定享受环境保护、节能节水等相应税收优惠政策。社会资本投资建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。e.金融扶持。支持金融机构参与生态保护修复项目，拓宽投融资渠道，优化信贷评审方式，积极开发适合的金融产品，按市场化原则为项目提供中长期资金支持。推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复的投资力度。支持符合条件的企业发行绿色债券，用于生态保护修复工程。支持技术领先、综合服务能力强的骨干企业上市融资。允许具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。40号文发布一天后，财政部立即修订了《重点生态保护修复治理资金管理办法（财资环[2021]100号）》，该文件对中央预算安排，用于奖补山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、历史遗留废弃工矿土地整治等生态保护修复工作的专项治理资金使用和管理进行了详细规定，治理资金按以下方式分配：用于山水林田湖草沙冰一体化保护和修复工程的奖补资金采取项目法分配，工程总投资10亿-20亿元的项目奖补5亿元；工程总投资20亿-50亿元的项目奖补10亿元；工程总投资50亿元以上的项目奖补20亿元。用于历史遗留废弃工矿土地整治的奖补资金采取项目法或因素法分配。采取项目法分配的，工程总投资5亿元以上的项目奖补3亿元。采取因素法分配的，各省、自治区、直辖市奖补资金根据各省历史遗留废弃工矿土地损毁面积等因素确定，同时考虑各省财政困难程度，并根据资金使用绩效等对测算结果进行调整，体现结果导向。生态环境部等三部门发起的两次EOD试点都提到政策性银行的融资支持，规定“国家开发银行按照精准施策、市场化运作和风险可控原则，发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，加大支持力度”。具体包括：a.根据项目所属行业、市场主体资信评级、还款资金来源、信用结构等因素，给予优惠利率、延长贷款期限等信贷支持。b.优先开展尽职调查、优先进行审查审批、优先安排贷款投放等。2020年中共中央、国务院发布《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见（中办发〔2020〕32号）》，提出从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。使用范围包括了农村人居环境整治、农村土地综合整治、与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复等生态环保项目支出。生态环保项目一直是专项债重点适用领域之一，2021年确定的专项债重点支持方向明细进一步明确了城镇污水垃圾处理子项。而且生态环保项目也可用专项债做项目资本金。2022年6月国常会推出的政策性、开发性金融工具，用于补充重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥，可由地方政府专项债券投资的项目也是政策性、开发性金融工具可适用的领域，生态环保项目也包含其中。3. 地方层面EOD落实措施
在EOD项目实践中，地方层面的政策也是重要的一环，地方层面的措施往往是项目可以落地的关键，地方层面的措施细化了中央政策的具体操作方式，打通了EOD项目落地最后一公里，2022年以来，多个省份出台了支持EOD实施的地方政策，例如江苏省生态环境厅等三部门联合发布的《关于组织开展江苏省生态环境导向的开发模式试点工作的通知（苏环办〔2022〕274号）》、江西省人民政府发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见（赣府厅发〔2022〕30号）》、安徽省人民政府发布的《关于印发鼓励和支持社会资本参与生态保护修复若干措施的通知（皖政办秘〔2022〕26号）》、河北省发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》、湖北省自然资源厅发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态修复若干措施的通知（鄂自然资函〔2022〕252号）》等。
这些地方性文件在中央部委文件的框架下对具体措施进行细化，使部委实施文件提出的各项措施更具实操性，例如江西省政策对生态环境部的EOD项目产权激励相关条款中提出的“一定”标准进行明确，规定“开展生态修复规模达到10公顷以上的，允许由生态保护修复主体依法依规在市、县域范围内取得不超过生态修复面积10%的新增建设用地，从事旅游、康养、体育、设施农业、文化教育、光伏等产业开发，反哺社会资本投入和后续产业发展”。或者在部委措施的基础上结合地方实际进行延伸和优化，例如江苏省政策提出，设立省级EOD模式试点项目库，从省级项目库的备案项目中择优推荐进入生态环境部项目库，与中央级项目库相衔接，而且同时也与本省的生态环境基础设施建设规划项目相关联；在中央级财政奖补政策之外，推出省级的财政奖补及税收优惠政策，通过设立省级专项基金等方式为项目提供资金。
二、EOD模式的概念与内涵
1. EOD的概念
EOD模式脱胎于XOD模式，21世纪后，为满足现代城镇发展多种需求，国外城市城市规划领域兴起“XOD模式”，包括TOD（交通导向）、EOD（生态导向）、SOD模式（体育运动设施导向）、COD（文化设施导向）、HOD（综合医疗设施导向）等多种形式，尤其是TOD模式，成为“XOD模式”的主导类型，在各国得到了大范围的推广。我国在近年来也引入了“XOD”的城市开发理念，其中EOD的提出最早是在2018年《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见（环规财〔2018〕86号）》，将其定义为一种“城市开发模式”。其后内涵范畴不断扩展，2020年《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见（发改高技〔2020〕1409号）》删除了“城市”的限定，定义为一种“开发模式”。2022年《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见（国办函〔2022〕7号）》明确提出向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络建设中，重点结合120个县城建设示范地区实施EOD模式。
目前EOD模式的官方定义是2020年《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函[2020]489号》中的规定：以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。
以上定义明确揭示了EOD模式的核心要素：
（1）融合。公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业开发项目有效融合。
（2）一体。一体化实施，生态环境治理项目与关联产业项目必须由一个市场主体统筹实施，一体化推进，建设运营维护一体化实施。489号文定义的“一体化实施”尚不明确，在实践中出现多个项目承担单位合作共同实施项目的情况，由于多个主体各自负责一部分项目，各项目之间的收益实际上很难做到统筹互补，影响了项目整体的收支自平衡，因此在第二次试点468号文中，项目申报条件完善了一体化的内涵，强调“生态环境治理与关联产业一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体”。
（3）反哺。将生态环境治理带来的经济价值内部化，在项目边界范围内实现关联产业收益补贴生态环境治理投入，实现项目整体收支自平衡，减少政府资金投入，扩大市场化、多元化投融资。
此外以上定义也充分说明了EOD模式的基本内涵：
（1）基本架构。
EOD模式以生态保护和环境治理为基础，生态保护修复产生的正外部效益吸引产业投资，产业运营获得的效益再弥补生态保护的资金不足，生态项目与产业项目互为支撑和促进，实现良性循环，双向可持续发展。
（2）载体。
EOD项目的载体是片区综合开发，“大片区小项目”，扩大片区范围涵盖更多的资源，能够有更多的收益来平衡收支，但项目的数量有政策限制，根据2022年生态环境部发布的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）（环办科财〔2022〕6号）》规定，生态环境治理与产业开发项目之间必须密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个。
（3）收益来源。
根据《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）（环办科财〔2022〕6号）》的规定，“EOD不得以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益”由此可见EOD项目的核心收益不能为土地收益，其收益主要来源应该是产业运营和资源开发利用收益，包括三种类型收入：指标收入、产业收入和资源收入，用以平衡没有收益的生态保护环境治理项目，整体达到自平衡。
其中指标收入是指环境治理过程中获得的各项可交易指标，例如碳汇指标、建设用地增减挂钩指标、耕地占补平衡指标、水权、排污权等，可以通过权益交易获得收入，属于比较稳定且效益较好的收入；产业收入则存在不够稳定的问题，有可能高，也有可能连自身平衡都无法达到，而且产业的培育一般存在较长的周期，目前实践中，大多数EOD项目还无法获取稳定而充足的产业收入；资源收入指EOD项目中包含的自然资源经营收益，例如砂石、矿产等，资源收益是目前大多数EOD项目的主要收益来源，更容易使项目达到自平衡，也更容易在融资时获得金融机构的认可。项目谋划和选取需要从项目投入产出平衡的角度合理打包，精确测算项目的偿债备付率、有收益项目的占比、资本金配比等指标，对项目的每笔收益来源的合理性和可靠性进行充分论证和市场调研。
2. EOD模式适用项目类型
根据《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）（环办科财〔2022〕6号）》的相关规定可以推论除EOD模式适用的项目类型。6号文要求入库项目应具备：适宜金融资金支持，治理责任主体为企业，市场化方式运作三个特点。根据以上特点6号文列出了八种项目类型，请参见下表：
一级分类
二级分类
大气污染防治
北方地区冬季清洁取暖
挥发性有机物综合治理
工业企业深度治理
工业企业燃煤设施清洁能源替代
重点行业超低排放改造
重点行业清洁生产改造
锅炉综合治理
涉气产业园区和集群大气环境综合整治
高排放机动车淘汰换新
船及非道路移动源排放治理
典型行业恶臭治理
重污染天气应对能力建设
水生态环境保护
黑臭水体治理
污水处理设施与配套管网建设改造
污水处理厂污泥处理处置
污水再生及资源化利用
工矿企业和医疗机构水污染治理
工业园区水污染治理
船舶港口水污染治理
水体内源污染治理
流域水生态保护修复
流域水环境综合治理
河湖生态流量保障
重点湖库富营养化控制
河湖生态缓冲带修复
天然（人工）湿地生态系统保护与建设
水源涵养区保护
饮用水水源地保护
入河排污口整治及规范化建设
重点海域综合治理
海水养殖环境整治
入海排污口及直排海污染源整治
船舶港口污染防治
亲海岸滩环境整治
海洋生态系统保护修复
美丽海湾示范建设
土壤污染防治
建设用地土壤污染风险管控
建设用地土壤污染修复
农用地工矿污染源整治
工矿企业重金属治理
历史遗留重金属污染区域治理
化学品生产企业及工业集聚区地下水污染风险管控
矿山开采区及尾矿库地下水污染综合治理
危险废物处置场及垃圾填埋场地下水污染防治
依赖地下水的生态系统保护
地下水型饮用水水源地保护
重点污染源防渗改造
废弃井封井回填
农业农村污染治理
农村污水处理和资源化利用
农村垃圾治理
农村黑臭水体整治
废弃农膜回收利用
秸秆综合利用
畜禽与水产养殖污染治理和粪污资源化利用
种植业面源污染治理
农村生态环境综合整治
固废处理处置及资源综合利用
城乡生活垃圾收集与处理处置
餐厨垃圾收集与资源化利用
危险废物及医疗废物收集与处理处置
矿产资源（含尾矿）综合利用
废旧资源再生利用
农业固体废物资源化利用
工业固体废物环境风险管控
工业固体废物无害化处理处置及综合利用
建筑垃圾和道路沥青资源化利用
包装废弃物回收处理
生态保护修复
重要生态系统保护和修复
山水林田湖草沙冰一体化保护和修复
矿区生态保护修复
采煤沉陷区综合治理
生物多样性保护及荒漠化、石漠化、水土流失综合治理
其他环境治理
生态环境风险防控
放射性污染防治
噪声与振动污染控制
生态环境监测与信息能力建设
3. EOD模式的关联产业
2021年生态环境部官网发布了《一图读懂EOD模式与试点实践》的科普海报，对EOD模式的基本知识进行了全面说明。其中提出了EOD模式关联产业的三项识别原则：
（1）契合当地社会经济发展实际。例如生态农业、旅游、康养等生态产业开发项目。
（2）生态环境关联度高。例如数字经济、洁净医药、电子元器件等环境敏感型产业集聚区开发项目。
（3）项目收益能力强。例如“光伏+”、生物质能利用等清洁能源项目。
4. EOD模式的实施条件和关键环节
（1）实施条件
EOD模式的实施条件经过两次试点的探索和改进，最终形成了项目入库标准，下表将进行前后对比，可以清晰看到完善的过程：
第一次试点
第二次试点
入库
项目主体
申报和实施主体为政府或园区管委会
依托项目已落地实施的地区，政府或园区管委会可牵头与试点依托项目承担单位联合申报与实施
申报主体和实施主体为市级及以下人民政府或园区管委会，或政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合体
申报主体应为已建立现代企业制度、经营状况和信用状况良好的市场化企业，或县级（含）以上政府及其有关部门（地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元）
项目融资主体应为市场化企业，且其环保信用评价不是最低等级（治理责任主体为企业的生态环境治理项目，单个项目融资需求原则上应超过5000万元；其他项目单个项目融资需求原则上应超过1亿元）
立项手续完备
申报试点必须具有可依托的试点项目，依托项目均须完成项目可研批复，子项目间相互关联、有效融合。采用PPP模式的项目需纳入国家发展改革委或财政部PPP项目库
依托项目均须完成项目可研批复或备案等立项工作，并提交立项证明材料。采用PPP模式的项目需纳入国家发展改革委或财政部PPP项目库
无
一体化实施
生态环境治理与关联产业一体化实施，肥瘦搭配组合开发，实现关联产业收益补贴生态环境治理投入
生态环境治理与关联产业一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体
确保生态环境治理与产业开发项目有效融合、收益反哺、一体化实施。
强化生态环境治理项目与关联产业一体化实施，试点依托项目之间相互关联、有效融合，项目边界清晰，且须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入
项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个
长效机制
建立推进长效机制、试点项目长周期运营维护
无
无
项目合规性
无
试点内容与项目实施合法合规，符合招投标、投融资、土地利用等现有政策要求，不增加地方政府隐性债务
生态环境治理内容需符合入库范围要求，且要有明确的生态环境改善目标。产业开发要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求，项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求，依法依规推进项目规范实施，不以任何形式增加地方政府隐性债务
不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益
数量限制
每个省份申报数量原则上不超过3个
每个省份申报数量原则上不超过3个
各省（自治区、直辖市）每年入库项目原则上不超过5个
2021年生态环境部发布的《一图读懂EOD模式与试点实践》列了一个EOD项目实施的负面清单，主要包括：
a.申报与实施主体非政府或园区管委会。
b.依托项目承担单位为多个市场主体，未实现生态环境治理与关联产业一体化实施。
c.依托项目未完成可研批复、备案等立项工作。
d.依托项目仅为生态环境治理项目或产业开发项目，或单一资源综合利用项目。
e.依托项目中生态环境治理的责任主体为企业。
f.未实现关联产业收益反哺生态环境治理收入，未减少政府资金投入。
g.成本收益测算超出依托项目范围，泛化项目收益，将税收和土地出让金等政府财政收入纳入项目收益。
该负面清单发布正值第二次试点期间，列出的a、e两项关于项目主体的限制规定，最终在项目入库条件中都已不再禁止，而涉及EOD融合、一体、反哺等核心要素的b、d、f，以及涉及合法合规要求的c、g仍予以保留，因此这几项是策划EOD模式项目的底层要件。综合归纳，目前EOD项目的实施条件主要有以下几点：
项目业主应为已建立现代企业制度、经营状况和信用状况良好的市场化企业，或县级（含）以上政府及其有关部门，政府部门作为项目主体的项目总投资额有限制。而项目市场化融资主体只能是企业，且该企业的主营业务范围应包括环保行业，环保信用评价不是最低等级。生态环境治理与产业开发项目必须有效融合、收益反哺、一体化实施，生态环境治理与产业开发之间有关联性，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个。项目要合法合规、符合相关政策要求，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益，不以任何形式增加地方政府隐性债务。从上述条件梳理可以看到，EOD模式项目本质上是以市场化手段投资运作项目，不同于以往的政信业务，主要依赖政府信用，市场化运作需要项目自身的信用获取市场化投融资，其实施有三个重点及难点：
a.准确把握政策趋势。
EOD项目虽然是通过“生态+产业”方式以收益性好的项目弥补收益差的生态治理项目，达到项目整体收支平衡，解决生态治理项目资金问题，但生态治理项目投资比较大，产业收入短期内又难以回收，EOD项目建设运营的资金最终还是要依靠政策性贷款、政府专项债、金融机构环保贷、政府补助等多种方式筹措资金，申请这些资金首先就需要项目符合政策导向，不仅是项目入库需要符合相关范围和产业政策规定，即便是不入库的项目要获得金融机构的融资审批，也需要符合“十四五规划”、“两新一重”等国家政策。EOD项目的策划非常考验政策敏感度，要对项目进行包装，让项目的主题、名称等向政策方向靠拢，以推进项目审批速度，最大化获得融资可能性。
b.保证生态环境治理与产业项目的关联度。
试点和入库条件都对生态环境治理与产业项目的关联度有明确的要求，而且对关联度要求不断加强，所谓关联性，是指在EOD项目实施的片区内，生态治理要能支撑产业的进入，只有生态治理好了，才能吸引产业投资；产业反过来也要能长期支撑生态治理，不能对生态有负面影响，例如环境友好产业、环境敏感型产业聚集区、循环经济产业园、清洁能源等；产业收益要有现金流能反哺生态治理；二者都在相同片区范围内。目前项目入库要求不超过5个子项目，必须选择合适且成熟度高的项目，保证这5个子项目具备可行性和必要性，结合当地特色产业进行项目谋划，把子项目串联到一起，从逻辑上证明生态治理和产业项目之间具备关联性。
c.项目肥瘦搭配，达到整体收支自平衡。
项目整体收支平衡是金融机构融资的基本条件，金融机构对项目偿债备付率、有收益项目的占比、资本金配比等指标均有不同的要求，不能靠拉长运营年限的方式去把账面做平，而是要对每笔收益来源都进行充分的论证，真正达到投产平衡的条件。这需要在项目选取和谋划阶段，从项目投入产出平衡的角度合理打包，将无收益低收益项目与有收益高收益项目适当配比，在项目选定后，根据项目经验，算好账、算对账、算平账。
（2）实施环节
生态环境部的《一图读懂EOD模式与试点实践》中明确的规范了EOD模式实施的各个环节，主要包括：
a.识别项目，整体谋划。识别实施紧迫性强、生态环境效益高的生态环境治理项目及其关联产业开发项目，明确一体化实施的可行性，初步确定项目实施边界和目标要求等。
b.综合测算，优化边界。分析项目综合成本与总体收益，算好整体账、综合账，在确保产业开发项目收益反哺生态环境治理项目的基础上，优化调整项目边界范围，构建项目成本与收益相平衡的项目包，确定建设规模、建设内容、技术路线等。
c.项目立项，推进落地。根据项目具体情况，可进行子项目分别立项整体实施，或者整体立项。属于政府投资项目的，按《政府投资条例》相关规定做好项目立项审批，属于企业投资项目的，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》相关规定做好核准或备案立项。如采用PPP模式的，按PPP规范要求做好入库和实施。
d.规范招采，确定主体。政府投资项目按照招投标等相关要求，采用市场竞争方式确定项目实施主体。企业投资项目按照招商引资等相关要求，确定项目实施主体。
e.绩效考核，加强管理。明确生态环境治理成效要求，建立健全绩效评价及考核机制，切实发挥项目各方管理职责，加强项目实施过程监督。
三、EOD的主流投融资模式
《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函[2020]489号》提出了EOD模式的六种投融资模式：政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司（ABO+）、开发性金融、环保贷。其中政府债券、政府投资基金、开发性金融、环保贷四项更偏重于指向资金来源，PPP和ABO则是更完整意义上的投融资模式。
1. PPP模式
PPP模式实施EOD项目的政策推出比较早，当时情况相反，是想引入EOD去改造PPP，EOD作为一项提升和优化PPP模式的新思路被积极鼓励。2021年财政部官网发布文章《“PPP+EOD”模式推动中国PPP创新发展》，提出将EOD（以生态环境为导向的城市发展模式）理念应用到PPP模式之中， 即“PPP+EOD”模式。文章指出：一方面PPP模式是绿色项目实施的重要载体，绿色金融与PPP模式的很多基本理念是相通的，对于具体项目，双方都以公益性项目为主，项目领域高度交集，且呈现出长期合作、回报率低的特征，成本补偿机制和资产交易平台机制都是双方的基本诉求等。PPP模式必须遵循EOD理念，只有这样PPP才能融合新时代的要求，才能实现可持续发展，才有生命力；另一方面，EOD理念可以支持PPP模式可持续发展，采用EOD模式能够有效减少政府付费和可行性缺口补助，有利于推进PPP项目实施。
中伦律师事务所合伙人周兰萍律师针对EOD理念支持PPP模式项目的实际操作建议，要明确政企双方的合作边界及合作范围项下相关产出的权益归属。适宜以市场化运作的自然资源，在合理开发的前提下，应当允许由社会资本方通过合法途径取得相关权益并进行专业化的经营。同时，为促进生态价值向经济价值的转化，政府方应当在保障PPP公益性基础上允许项目产出的相关权益通过转让、入股、租赁等方式进行流通和接入市场交易平台，最大限度盘活及利用既有生态资产的价值。在其文章《存量PPP项目以EOD模式实施的注意要点》中提出，目前PPP项目库中大量生态环保类政府付费和可行性缺口补助PPP存量项目可以考虑以EOD模式进行改造升级，实现项目自身造血能力，从而盘活这些项目。
PPP模式早期是EOD项目最主要的实施模式，后来实践中才又出现ABO模式，EOD试点文489号文将PPP模式和ABO模式并列在六大投融资模式中，但试点的申报结果却是三分之二的项目选择了政府/管委会与地方环保企业/地方平台企业联合申报的方式，这意味着有三分之二的项目采取了ABO模式，这与PPP模式特质中存在与EOD项目不契合的方面有关。
PPP模式要求项目具备公益性且边界清晰、收益性较强，主要是基础设施与公共服务类的项目，而EOD的核心在于产业项目与公益类生态治理项目一体化实施，在片区综合开发EOD项目中产业项目占据非常重要的地位，这就与PPP模式很难匹配。而且EOD项目的自平衡关键是产业收益反哺生态治理项目，要求一二三级联动，这也是PPP模式无法操作的。因此PPP+EOD模式虽然最初受到政策的大力推动，但最终却是最适合的ABO模式逐渐成为EOD项目的主流模式。
2. ABO模式及其演进
ABO模式是在实践摸索中逐渐完善起来，并发挥越来越大的作用。这一改进过程是从“投资人+EPC模式”到“特许经营+投资人+EPC模式”再到“ABO模式”：
（1）投资人+EPC模式
首个EOD试点项目“中交天津蓟运河EOD项目”并没有采用ABO模式，而是采用的投资人+EPC模式，是由政府部门“蓟州区水务局”作为项目主体，由政府招标选择社会投资人“中交联合体”，然后由政府指定的出资代表、蓟州区国资委控股公司“天津蓟州新城建设投资有限公司”与中交联合体合资组建项目公司“中交疏浚(天津)投资有限公司”具体负责EOD项目的一体化实施。
项目的回款来源包括：土地出让+政府补贴+增值收益+股权回购，以“专项资金”的形式进行回款。在产业尚处于培育阶段，大部分依靠“土地出让+政府财政补贴”返还投资成本及收益，政府方将土地出让金按照约定的比例和金额，通过“政府性基金预算”，拨付到“水系综合治理专项资金”，用于支付“中交天津公司”投资成本及收益，可能会形成政府的隐性债务。而股权回购作为回款来源，社会投资人若以“股权回购”协议方式退出，又有被认定为“名股实债”的可能。
（2）特许经营+投资人+EPC模式
鉴于投资人+EPC模式合规性上的瑕疵，后面的项目改进了实施模式，开始采用“特许经营+投资人+EPC”模式，例如第一批试点项目之一的“马鞍山向山EOD项目”。项目由政府“雨山区人民政府”通过竞争性程序选择特许经营者“中化学建设投资集团联合体”，再由中化学建设投资集团联合体作为招标人以EPC+产业导入方式确定项目的总承包单位。公益及准公益类项目运营模式为“联合开发”。社会资本方负责运维管理工作，政府负责制定运维标准，并进行监督管理和绩效考核。根据既定绩效考核指标和核定成本纳入“运维补贴”范围；经营及准经营类项目采用“特许经营”。
项目的回款来源包括：碳汇交易+固废填埋收入+种植经济林+停车场运营+文旅项目开发与运营等，以“产业服务费”形式回款。社会资本方通过特许经营协议收取服务费，以项目经营性收入方式获得投资回报。政府作为实施机构，负责牵头对特许经营者进行监督和考核。合作期满后，特许经营者将本项目设施及其权益无偿移交给市政府指定机构。
“特许经营+投资人+EPC”模式相较“投资人+EPC”模式，在回款合规性上有了更好的保障，但特许经营模式也有缺点：一是项目性质仍然是政府投资项目而不是企业投资项目，不能实现完全的市场化运营，而且受到政府债务监管等相关政策法规的限制，操作灵活性差，违规风险大；二是根据规定特许经营模式中特许经营者必须同时承担建设和运营职责，而实践中很多央企作为社会投资人并不愿意承担运营责任；三是《特许经营管理办法》严格限制了特许经营的适用范围，仅限于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，EOD的关联产业有可能并不在适用范围之内。
（3）ABO模式
经过不断的实践完善，ABO模式逐渐成为主流模式，而且进一步改进为片区综合开发ABO模式，采取“大片区开发，小EOD项目”的策略。ABO模式的架构是：政府授权本级公益类国企+公益类国企招标社会资本投资合作+EPC。政府授权属地公益类国有企业综合开发权，属地公益类国有企业公开招采选择社会资本方，社会资本方招标和工程、服务招标两标合一标，属地公益类国有企业与社会资本方合资成立项目公司，项目公司负责片区的规划设计、投资、建设、运营及招商等工作。
项目的回款来源为：多种关联产业运营收益+多种专项资金+多项资源开发收益。其中政府补贴类资金是在片区增量财政实现后，政府通过成本补贴、招商引资奖励等形式对属地公益类国有企业进行补贴，属地公益类国有企业按照“成本+回报”模式，将基础设施建设、招商引资、项目运营维护费用支付给项目公司。该模式采取工程采购和服务购买的方式，结算支付环节可在完成绩效考核且财政实现收入后进行支付，可以有效规避隐性债务问题。
上述模式的关键在于公益类国企作为纽带和平台，可以一方面承接政府建设和运营公益性生态治理项目的职责，另一方面衔接社会资本方建设和运营的专业能力并撬动社会资本投资，可以统筹整合各方面的资源。而且以公益类国企作为项目主体，不会受到政府财承等制约，不被政府隐性债务相关规定所约束，便于市场化运作，减少违规风险。
ABO模式的优势在于，公益类国企不以盈利为主要目标，可以保证EOD项目公益性部分被很好的实施，而鉴于项目公益性的存在，政府又会提供充足的资源配置和财政支持，社会资本方在政府支持下也能够使EOD项目经营性部分获得良好的收益，最终达到项目整体的收支平衡以及公益性、经营性平衡。
ABO模式目前最大的问题是缺乏明确的法律依据，并且2021年财政部公布的《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复（财金函〔2021〕40号）》表达了监管部门对ABO模式的疑虑，财政部认为ABO模式“尚无制度规范，存在一定地方政府隐性债务风险隐患”。使得市场对于该模式一直存在质疑。但随着实践中越来越多的项目选择采用ABO模式，对其进行政策和法律规范也不会太久，通过规范化，消除ABO模式实施中的合规风险，可以进一步发挥其优势，更好的支持EOD项目的推广和落实。
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