安庆日报：行政首长应诉的“安庆路径”

■阅读提示随着依法治国观念的深入人心，各地行政诉讼案件将越来越多。在传统的法治语境中，“民告官不见官”的现象司空见惯。而行政首长出庭应诉制，则是解决“民告官难见官”的重要渠道。 今年５月实施的新《行政诉讼法》对行政机关负责人出庭应诉制度做出规定：在行政诉讼案件中机关负责人必须亲自出庭应诉，新法为这一制度的刚性执行提供了法律保障。 ２０１３年８月，“行政机关负责人应诉制”在安庆市全面推开，推行一年后，全市平均出庭应诉率从不足１０％上升至２６％。行政机关负责人出庭应诉工作经过几年探索，在全市形成了“政府主导、法制推进、司法行政联动”的“安庆路径”。这条路径，使老百姓从“告官不见官”转变到“官民平等”地位中来，从以前的立案难到可胜诉，大大改观了“民告官不见官”的诉讼环境。 本报记者 陈娟娟 行政首长 从幕后到台前“法庭上，我抬头一看，大吃一惊，坐在被告席上的，竟是县人社局副局长王志祥。”一个月前的一场官司，让刘光耀印象深刻。 今年６月，岳西县一家工程建筑公司，把该县人力资源和社会保障局告上了法院。刘光耀作为公司法律顾问出现在法庭上，而法庭被告席上坐着的是该县人社局副局长王志祥。 这家公司之所以把县人社局告上法庭，是因为对一起工伤案件中人社局裁定的《工伤认定决定书》存在异议。 在持续四个小时的庭审现场，王志祥态度诚恳，认真地回答审判长的每一个提问。在刘光耀看来，副局长能够出现在法庭上，并如此诚恳，说明政府对老百姓的问题很重视。 其实，这已不是王志祥第一次站在被告席上。２０１４年１０月，岳西县启动行政机关负责人出庭应诉制，推行初期的第一件“民告官”行政诉讼案件，便是王志祥率先出庭应诉。 “是我人生中第一次出现在法庭上，还是坐在被告席上，紧张，有压力。”尽管对工作驾轻就熟，但开庭前，王志祥还是一夜没睡好。时隔８个月，当他第二次出现在法庭上，并且接受首次庭审现场直播，王志祥的顾虑已经消除。“法庭有严谨规范的庭审程序，不管输赢，都是拿法律说话。” 为案件做调查、收集证据、准备答辩词……开庭前，王志祥需花上半个月，深入了解案件事实、各方意见，其中法律依据是最重要一环。“此前也有行政诉讼案件，作为主管副职，我只是在幕后发挥统筹大局的作用。如今，我不仅要掌握全局，还要走到台前，认真回答每一个质疑，因此对案情把握程度显得尤为重要。” 记者了解到，如今，像王志祥这样的行政机关负责人从幕后走到台前，坐上被告席，已经成为岳西县行政诉讼中的常态。这，源于安庆市两年前推进的一项改革。２０１３年，安庆市在全市推行行政机关负责人出庭应诉制度，取得了显著成效，岳西县则是安庆市推行行政机关负责人出庭应诉制度最为典型县区之一。 依法行政的 “实操课”行政机关负责人出庭给刘光耀极大的感触，令他更没有想到的是，这个制度不仅给了他据理力争和平等对话的机会，最后还胜诉了。 法庭当庭宣判，撤销人社局做出的《工伤认定决定书》。这是行政机关负责人应诉制推行以来，岳西县“民告官”诉讼案中首例官败民胜案件。“实实在在感受到了法律面前人人平等。”刘光耀感慨到。 事后，王志祥专门对此类问题召开会议进行专门研究。“通过这次审理，对全局的行政工作和执法水平有更深入了解，同时，也发现本部门工作中存在的问题，并找到执法中存在的问题，及时解决。对后续的行政管理工作是一种有益的警示和鞭策。”王志祥意识到，近几年，工伤维权案件数量逐年提升，全县参保情况不容乐观，工人自我保护意识不强，用人单位的参保规范更有待提高，这就提醒我们要在源头化解矛盾，争取从源头上减少行政案件。 “要让依法行政在工作中贯彻，提高自身执法水平，长期做被告不是好事。”此后的相关案件王志祥也积极出庭应诉，在他看来，自己作为行政机关负责人坐在被告席上参与庭审，不仅让机关工作人员的行政水平得到提高，还能促进行政机关依法行政，实现法治政府。 市法制办监督科科长郭守业认为，这一制度的推行，还有另外一个重要作用。“无论是对官员，还是对市民来说，这都是一次良好的法制教育机会。” 今年６月，岳西县城市管理执法局局长王国泰第一次出庭，坐在对面的原告，他并不陌生，案件的前因后果更是熟稔于心。“因为这起案件，我与当事人有长达半年的沟通和协调，一直未果。最终，当事人不满处罚书，将我们告上法庭。”最终，法庭宣判维持执法局处罚。很快，村民执行处罚决定。“三个小时的庭审过程，给执法部门和村民上了一堂生动的法制课，无形中灌输了法制观念和法律知识，让双方从内心敬仰法律、遵守法律。”王国泰告诉记者。 行政诉讼是一个地方法制环境的“晴雨表”，而官民“对簿公堂”的诉讼过程则是依法行政的“实操课”，只有行政机关负责人出庭应诉，体现“官”对“民”的尊重，才能将这堂课赋予“服务于民”的理念体现出来。 制度建设的 “安庆路径”2013年8月,“行政机关负责人应诉制”在安庆市全面推开,次年就已有常务副县长出庭的先例。 制度启动的突破口体现在一串数字中。“‘民告官’案件一年在5件以上的,行政机关负责人出庭应诉不得少于2件。”2013年8月,市政府下发文件《安庆市行政机关负责人出庭应诉工作办法》,《办法》明确今后行政诉讼案件中,行政机关负责人需要出庭应诉,且纳入本单位依法行政工作的考核范围。 实施一年后,市法制部门对《办法》进行全面检查。检查结果显示,全市行政机关被告上法院需出庭应诉的行政案件131件,按照规定,其中58件应由行政机关负责人出庭,在司法行政的积极联动下,15件在制度设计中完成,这一理想数字的效果则是将全市行政机关负责人平均出庭应诉率拉大到26%。而在2014之前,这个数字还仅停留在个位数。 数字背后的上升,是一个又一个“行政机关负责人”站上了被告席。 岳西县法制办主任吴传兵告诉记者,推行行政机关负责人出庭应诉制度,是岳西县依法行政的主动选择。 2014年12月,由岳西县人民政府推动出台的《岳西县行政机关行政首长出庭应诉暂行办法》(下简称《暂行规定》)正式出台。《暂行规定》除了变此前的可选择出庭为“应出庭”外,还将县法制办、县纪委、县组织部纳入监督主体,并严格将“一把手”出庭纳入绩效考核。这就意味着,以前不出庭,不会有后果,但现在,如果不出庭,“后果可能很严重”。 “在依法行政百分制考核中,行政首长应诉制占比4%,而年底考核比分中,往往只有不到0.1分的较量,如果落下这4分,肯定在全局中落后。”吴传兵说。 “今年5月1日新《行政诉讼法》实施后,要求行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的,也可以委托行政机关相应的工作人员出庭。”郭守业介绍,这一新规,为行政首长应诉制的推行翻开了一页新的篇章。 这几年,安庆市不断加强行政机关负责人出庭应诉工作,目前探索形成了“政府主导、法制推进、司法行政联动”的“安庆路径”。这条路径,使老百姓从“告官不见官”转变到“官民平等”地位中来,从以前的立案难到可胜诉,大大改观了“民告官不见官”的诉讼环境。 郭守业介绍,行政机关负责人出庭应诉充分体现了行政机关思想观念的转变,法制观念的转变,同时,也彰显了“在其位、谋其政、负其责”的理念及敢于担当的工作作风,有利于提高依法行政水平,构建法治政府。