揭秘毒品真相（33）禁毒法律的完善

上一次我们讲述了中国禁毒方针的演变过程，禁毒工作的重心从严厉打击毒品违法犯罪转向为预防为主，四禁并举，运用综合的手段治理毒品问题。综合的手段包括了政治的、法律的、行政的、经济的、教育的、文化的手段。其中，法律的手段带有强制性，它既是控制毒品的主要手段，也是其他控制手段得以实现的保障。现代法治国家为解决毒品问题，必然要建立一个完善的禁毒法律体系。从国际法、国内法两个层面，通过不同层级和效力的法律对不同的涉毒行为进行规范。下面我们就来了解一下我国禁毒立法的历史沿革和现有的禁毒法律体系。

首先，来看禁毒立法的发展历程。

说到禁毒，大家立刻就想到了林则徐“虎门销烟”，想到他在谏书中痛陈鸦片烟毒之害。我们把时间再往前推一推，看看中国的禁毒立法是从什么时候开始的。虽然在唐代鸦片就已引入我国作为药物使用，但直到明末清初时才开始出现民间的滥用。到了1729年，雍正皇帝颁布了《兴贩鸦片及开设烟馆之条例》，首次提出用刑罚手段来惩治贩卖、教唆或引诱他人吸食鸦片的行为。这是我国的第一部禁烟法令。道光皇帝是一位坚决禁烟的皇帝，他在继位后颁布了一系列的禁烟条例。到了1839年6月，道光皇帝下旨颁布了《查禁鸦片章程》，一共39条，集之前禁烟法令之大成，这是清朝时期第一部较为系统的综合性禁烟法。接下来发生了中国近代史上的一件大事，大家都知道，那就是鸦片战争。战败的清政府被迫实施“弛禁”的鸦片政策，承认鸦片贸易合法化，禁烟法律随之搁置。就这么一晃过了60年。到了20世纪初，清政府施行新政，在1906年提出了“十年禁烟计划”，进入第二个禁烟时期。从1906年到1909年，清政府颁布了多个禁烟法令，还在1907年制定的《新刑律》中专列了鸦片罪。同时，清政府加强了禁烟的国际合作，和英国签订了《中英禁烟条约》，1909年在上海召开了“万国禁烟会议”，形成了九项决议案。“万国禁烟会”是世界上第一次国际禁毒会议，就此拉开了国际联合反毒的序幕。因此，客观地说，清政府第二次禁烟运动成效显著，相对完备的禁毒法律体系在这个时期初步形成了。

到了民国时期，国民政府继续推行禁烟政策，初期颁布了《禁烟暂行章程》《修正禁烟条例》《中华民国刑法》《禁烟法》等禁烟法令。1935年，国民政府推出了“六年禁烟计划”，先后发布了接近30项禁烟法令，代表性的有《禁烟实施办法》《禁毒实施办法》《修正禁烟治罪暂行条例》等，由此建立了较为完整的禁毒法律体系。这些禁烟法令成为后来台湾地区反毒法律体系的基础。

与此同时，中国共产党领导的解放区革命根据地政府也制定了禁烟禁毒法令，如《晋冀鲁豫边区毒品治罪暂行条例》《陕甘宁边区查获鸦片毒品暂行办法》等。这个时期的解放区禁毒立法受到历史条件的限制，体系并不系统、完整，但为后续的立法提供了借鉴。

1949年，中华人民共和国成立，党和政府立即展开了轰轰烈烈的禁烟禁毒运动。从1950年到1952年，先后发布了一系列禁毒通令，如《严禁鸦片烟毒的通令》《中华人民共和国惩治毒犯条例（草案）》等。在这些禁毒法令的保障下，全国上下打了一场禁毒人民战争。1953年，中国政府宣告中国为无毒国，取得了禁毒运动的胜利。之后的近30年中，中国处于“无毒国”状态，这一时期的禁毒立法也处于停止状态。从20世纪50年代初到70年代末，我国的禁毒立法是中央政府立法和大区政府立法的结合，多数以禁毒通令、暂行条例的形式出现，仅规定了对某些行为予以治罪，但没有规定对具体的犯罪处以何种刑罚。也就是说，这个时期的禁毒立法并不完备，以通告、命令等形式确立的规范还不是严格意义上的法规。

时间进入到20世纪70年代末，随着改革开放政策的实施，我国毒品问题死灰复燃并呈蔓延之势。为了应对日益严峻的毒品形势，党和政府高度重视禁毒立法工作，加快了立法的步伐，制定颁布了一些法律法规，并进行了不断的修订。如1979年的《刑法》、1986年国务院颁布的《治安管理处罚条例》，1990年全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》。1985年，我国批准加入了联合国《1961年麻醉品单一公约》和《1971年精神药物公约》，1989年又加入了《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》。三个禁毒国际公约的加入，标志着我国禁毒法律开始与国际社会接轨。这个时期的禁毒立法以禁毒刑法为主线，辅之以禁毒行政法，搭建了初步的禁毒法律框架。

1991年之后，我国的禁毒立法进入了快速发展和完善期。尤其在进入21世纪后，禁毒立法取得了重大进展，各个层级的法律法规不断出台或修订，最终形成了现在这个结构较为合理、内容较为完备的禁毒法律体系。

接下来，我们就来了解一下中国的禁毒法律体系是由哪些部分构成的。

◆第一部分，专门法典《禁毒法》。2007年12月29日十届全国人大常委会第三十一次会议通过了《中华人民共和国禁毒法》，这是我国第一部禁毒专门法典，它的颁布是我国禁毒法制建设中的一个里程碑，也是我国禁毒法律建设步入完善期的主要标志。这部专门法是整个禁毒法律体系的基础与核心，它涵盖了禁毒工作方针、领导体制、工作机制、保障机制、法律责任，以及禁毒宣传教育、毒品管制、戒毒措施、国际合作这些具体工作的内容，起着纲领性、指导性的作用。

◆第二部分，禁毒刑法。禁毒刑法由《中华人民共和国刑法》和与之相配套的司法解释及司法解释性文件共同组成，是惩治毒品犯罪的法律依据。1997年《刑法》在修订时将1990年《关于禁毒的决定》中的刑事部分内容纳入其中，并对毒品概念进行了修改，增设了2个罪名。2015年通过的《刑法修正案（九）》再次对毒品犯罪的罪名进行了增补，《刑法修正案（十一）》增补355条之一，规定的妨害兴奋剂管理罪。依据我国现行刑法第六章第七节，目前涉及毒品犯罪的共有12个罪名，具体是：

走私、贩卖、运输、制造毒品罪；

非法持有毒品罪；

包庇毒品犯罪分子罪；

窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪

非法生产、买卖、运输制毒物品、走私制毒物品罪；

非法种植毒品原植物罪；

非法买卖、运输、携带、持有毒品原植物种子、幼苗罪；

引诱、教唆、欺骗他人吸毒罪；

强迫他人吸毒罪；

容留他人吸毒罪；

非法提供麻醉药品、精神药品罪；

妨害兴奋剂管理罪。

其中主要的毒品犯罪罪名将在后面为大家讲解。

我国的刑法对毒品犯罪奉行的是从严惩处、注重经济处罚、区别对待的基本原则，体现了我国政府厉行禁毒的立场和态度。为了在司法实务中更为准确地适用刑法，近年来最高司法机关不断制定出台了配套的司法解释和司法解释性文件，他们与《刑法》共同丰富了我国禁毒刑法的内容，增强了法律的可操作性。

◆第三部分，禁毒行政法。禁毒行政法也经历了一个不断修订完善的过程，它包括了禁毒行政法律、行政法规和部门规章，还有规范性文件，是禁毒法律体系中最庞大的部分。我来分别说说他们的具体情况。

第一个就是禁毒行政法律。它最初是1986年制定发布的《治安管理处罚条例》。2005年8月，第十届全国人民代表大会常务委员会通过了《治安管理处罚法》，《治安管理处罚条例》随之废止。2012年立法机关对《治安管理处罚法》进行了修订。这部法律与《刑法》相衔接，是目前对涉毒违法行为进行行政处罚的主要依据。

第二个就是禁毒行政法规、部门规章及规范性文件了。它从管制麻醉药品和精神药品、易制毒化学品、戒毒制度三方面共同构成了我国禁毒行政法规体系。第一大块就是管制麻醉药品和精神药品，主要有2005年国务院制定发布的《麻醉药品和精神药品管理条例》，2015年国务院多部委共同制定的《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》，以及相关部门制定的多个部门规章。这些条例和规章对麻醉药品、精神药品以及新精神活性物质从原植物的种植到药品的生产、经营、购买、运输、储存、使用等进行严格的管理，规定了一整套的管理制度。第二大块就是管制易制毒化学品。2005年国务院发布的《易制毒化学品管理条例》以及相关部门相继出台的一系列配套规定，共同构建了分类管理、分级管理、许可报备、进出口国际核查等在内的易制毒化学品管理制度。

第三大块就是我国的戒毒制度。国务院于2011年6月发布了《戒毒条例》，取代了1995年的《强制戒毒办法》。《戒毒条例》改革了我国原有的戒毒措施，建立了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复相互衔接的戒毒制度。它与之前公安部制定发布的《吸毒检测程序规定》《吸毒成瘾认定办法》和《吸毒人员登记办法》等成为吸毒人员管理和矫治方面的行政执法依据。

第四部分，地方性禁毒法规、规章及规范性文件。从1991年至2002年，由于当时的禁毒法律法规处于逐渐完善过程中，还存在诸多不足，加之一些地区禁毒形势严峻，先后有30多个省、自治区、市纷纷制定地方性禁毒法规、规章，作为地方开展禁毒工作的法律依据。比如，1991年，云南省人民代表大会常务委员会通过了《云南省禁毒条例》。《禁毒法》出台后，国家禁毒法律体系趋于完善，地方性禁毒法规、规章的制定需求逐渐减少，大部分参照《禁毒法》对地方的禁毒条例进行了修订。

第五部分，禁毒国际法。禁毒国际法包括了我国加入的国际禁毒公约和我国与其他国家签署的双边、多边条约。前面我们提到了，中国分别在1985年和1989年加入了三大国际禁毒公约，履行缔约国的禁毒义务，与国际社会联手抗击毒品。除此之外，我国不断深化禁毒国际合作领域，扩大禁毒国际合作范围，与多个国家签署了禁毒多边条约。比如，1993年，中国、老挝、缅甸、泰国与联合国禁毒署签署了《东亚次区域禁毒合作谅解备忘录》，1995年，越南和柬埔寨加入，六国七方签署了《次区域禁毒行动计划》，形成了东亚次区域禁毒合作框架。中国还先后与东盟、上合组织成员国签署了多边禁毒合作协议。在禁毒双边合作方面，我国政府与外国政府签订了30多个政府间双边协议或谅解备忘录，比如1987年中美两国政府签署的《中美禁毒合作备忘录》，1996年中俄两国签署的《关于禁止非法贩运和滥用麻醉药品及精神药物的合作协议》等。

回顾中国近代禁毒史，可以看到，我国的禁毒法律历经时代变迁，走过了一百多年的发展建设之路。这中间有过停滞，也走过弯路，但经过几代人的不懈努力，终于建立了一个较为系统和完备的禁毒法律体系。未来，我们还将根据毒品形势的变化和禁毒工作的需要，不断地修订它、丰富它、完善它，更好地让它为控制毒品问题发挥重要作用。

请记住：建立完善的禁毒法律体系是开展禁毒工作的基础，正确实施禁毒法是禁毒工作取得成功的保障。

来源：毒辩研究

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