当前税务公职律师的现状和挑战

2019年司法部印发了《公职律师管理办法》，进一步将全国3万多名公职律师的任职条件、程序、职责、监督管理措施等予以规范。

公职律师，顾名思义是为国家行政部门服务的律师，在美国、新加坡被称为政府律师，英国称之为政府法律顾问。在我国，根据《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》（司发通〔2002〕80号）规定，公职律师是指具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格，供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，为本级政府或部门提供法律事务服务的人员。其职责是为本级政府或部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议；按照政府的要求，参与本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改工作；受本级政府或部门委托调查和处理具体的法律事务；代理本级政府或部门参加诉讼、仲裁活动等。公职律师不得从事有偿法律服务、不得在律师事务所和法律服务所兼职。

我国建立公职律师制度，其背景是为了适应加入世贸组织后我国社会经济生活发展面临的一系列新情况和新问题，是推进依法治国、依法行政的需要。国家税务总局在《关于全面推进依法治税的指导意见》（税总发〔2015〕32号）中“加强税收法治工作队伍建设”部分，也明确提出了“普遍建立公职律师制度”的要求。

01 整体情况

司发通〔2002〕80号文件落地后，税务系统随即行动起来。2002年，原广东省地税局、广州市国税局和广州市地税局部分干部开始作为广州市公职律师事务所岗位公职律师，为所在单位提供法律服务。该事务所是全国首家公职律师机构。此后，多地税务机关纷纷展开公职律师队伍建设的探索。在一系列政策指引下，税务公职律师队伍不断壮大。据统计，截至2016年底，税务系统已有公职律师1979人，约占全国公职律师总数的1/4。截至2017年底，税务系统共有公职律师2611人。到2019年3月，税务公职律师总人数增长至3542人。

根据《税务系统公职律师管理办法》（税总发〔2016〕40号），税务系统公职律师，是指取得公职律师证书，在税务机关从事法律工作、提供法律服务的在职工作人员，其主要职能为：“促进税务机关依法决策、规范执法、严格监督，有效防范法律风险，推动法律正确实施。”目前，全国税务系统公职律师制度运行有如下特点：

一是模式统一。公职律师的管理工作统一由各级税务机关的公职律师办公室负责。按照文件要求，总局和省级税务机关须设立公职律师办公室，市级税务机关有3名以上公职律师的可根据自身情况设立公职律师办公室。

二是职责统一。税务系统公职律师应当为本单位提供法律服务，具体包括：当税务机关作出重大决策和处理重大事务时，应进行法律论证、提出法律意见；当税务机关进行法律咨询时，应研究法律问题，并办理法律事务；当税务机关起草法律文件、审理重大税务案件时，应当做好合法性审查、把好法律关；当税务机关涉及复议、诉讼和仲裁等，应当接受委托维护税务机关合法权益。

三是管理制度化。制定了公职律师管理办法、公职律师培养和使用办法等。

四是职责有交叉。税务系统在全面开展公职律师工作的同时，也大力推行法律顾问制度，公职律师与法律顾问在职责上有交叉，没有合理划分二者职责。

02 各地实践

江苏：江苏税务系统公职律师法律顾问队伍蓬勃发展，首批即有96人取得公职律师证，仅2018年就新增公职律师129名，目前这一数字已上升到225名。此外，该省还有丰富的人才储备，全省税务系统仅2018年就有500多人取得法律职业资格。目前，江苏税务系统省市两级全部法制机构和绝大部分县级法制机构均已配备公职律师。这些法律人才持续通过模拟庭审、旁听庭审、案例研讨等活动提高技能，为各项税收工作提供法律支撑：仅2018年就为税务机关工作决策和重大事务处理提出法律意见468件，发挥了参谋助手作用；参与行政复议案件审理139件、行政应诉案件办理113件、重大税务案件审理2730件，提升了案件办理质量；对192件规范性文件进行合法性审查，避免不规范文件的出台；参与法律文件起草51件、办理信访案件232件……共办理法律事务6671件。

河北：2013年成立公职律师办公室，2015年初，推行一局一法律顾问制度，其中72个单位的法律顾问由公职律师担任。2016年初，在衡水市13个县级税务机关试行总法律顾问制度，实现依法行政工作专人、专门、专业统筹管理，县区局的4名公职律师全部受聘为总法律顾问。经过几年摸索，河北省税务机关通过制度设计，将税务公职律师的法律专才应用到了决策、文件合法性审查、案件办理、法治教育等多个方面。

辽宁：2019年1-7月，大连市税务系统公职律师共办理法律工作405项，涉及规范性文件制定审查、重大税务案件审理、行政争议案件处理等方面；组织法律顾问参加专业会议13次，法律顾问参与并提供意见24次，出具法律意见书6份，代理行政应诉案件6件，为大连税务系统规范行政执法提供了有效保障。

陕西：至2019年8月，全省税务系统共设立11个公职律师办公室，95名符合条件的干部被批准成为公职律师。公职律师已逐渐成为推进陕西法治税务建设的“先锋队”、辅助决策的“智囊团”，2018年，陕西省税务系统公职律师共办理各类法律事项3617件，合同审查664件，合法性审核190件，参与行政复议、诉讼、调解等案件26件，提供法律咨询和法律论证1185件。

湖北：仅2018年，湖北省税务系统公职律师就参与审理重大税务案件908件，行政复议案件55件，对适用政策错误、违反法定程序的具体行政行为建议予以撤销，确保了案件审理效率和审理质量。湖北省税务局还组织公职律师参与信访维稳工作，充分发挥公职律师的专业优势，将矛盾纠纷化解在萌芽状态。比如针对2017年省局机关公车改革中的信访问题，多位公职律师先后4次参与论证省局劳务派遣司勤人员安置方案，化解了矛盾。

新疆：公职律师在参与单位的制度建设、决策论证、处理法律事务、化解矛盾纠纷、开展普法宣传等发面都发挥了积极作用。数据显示，近年来，新疆税务局公职律师共计办理相关工作5298件，其中为税务机关提供法律咨询、参与法律文件起草、参与合法性文件审核把关2406件，参与重大税务案件审理576件，开展法制审核2000条，参加税务行政诉讼并出庭应诉8件。

03 面临挑战

目前，税务系统公职律师制度在实践中存在的不足有以下几个方面：

法律依据不明确。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（中办发〔2016〕30号）是目前公职律师存在的法理依据。但从立法角度上看，相关联的法律、法规的制（修）定相对滞后，配套的细则性质的规范性文件也欠及时。《中华人民共和国律师法》近年来的三次修订均未对执业律师是否包括公职律师予以明确。目前，《税务系统公职律师管理办法》仅对公职律师的任职条件、权利义务、主要职责进行了原则性规定，既缺乏有力的法律依据，又缺乏明确的实务操作细则，导致税务干部在申请取得公职律师证书后工作开展缓慢。

管理体制不科学。在管理体制上，税务系统公职律师既受外部律师协会、司法部门管理，又受其所在单位内部管理，这种“都能管、都不管”的双重管理在实践中也存在不科学之处。在对公职律师实际管理中，司法部门仅注重对公职律师资格的认定及年度考核，在对律师事务所、律师（专职、兼职）提出相关要求、开展有关工作、参加职称评定时，很少将公职律师纳入，导致公职律师的律师身份淡化，公职律师岗位虚化。

职责分工不明晰。在实际运行中，有相当多的市县级税务机关聘请社会律师担任本单位法律顾问。然而对于本单位政策法规部门人员、公职律师、外聘法律顾问的职责和具体的分工缺乏明确规定。其中，最为明显的就是公职律师与法律顾问间的职能的高重合率，个别地区不能正确将二者区别，造成了资源浪费、职能弱化等情况，使得公职律师没有充分发挥其作用，甚至有“追求形式，备而不用”或“层层把关、效率低下”的倾向，导致公职律师工作缺乏协调性和统一性。

业务行为不独立。公职律师业务范围集中在为其所属单位提供法律服务，这种特殊的隶属关系可能会导致公职律师履职的独立性缺失。一方面，作为公职人员，其工资薪金要由政府及其职能部门发放，特别重要的是职务晋升也受到所属单位的有关人事任用束缚，这些因素使得公职律师很难保持执业的独立性。另一方面，公职律师岗位工作基本由本单位安排，协助职能部门处理各项事务是公职律师主要任务，维护所在职能部门的利益是被放在首位的，由此可能会丧失部分法律事务的独立性和专业性，在实际事务中陷入两难被动的境地。

对此，提出完善税务系统公职律师制度的几点建议：

明确法律地位。从立法层面看，一是建议对《中华人民共和国律师法》第二条进行修订，增加“为国家机关提供法律服务的执业人员，称为公职律师”的表述；二是建议删去第十一条第一款“公务员不得兼任执业律师”这一条款。经过立法层面的修订，使公职律师制度根本上得到法律保障。

完善管理体制。建议明确司法部门、律师行业协会和公职律师所在单位三者间的管理职责，明确三部门间管理衔接上的内在逻辑与外部流程，这是做好公职律师管理体制的根基。所在单位对于公职律师的日常管理，是行政管理，需要侧重对公职律师的身份考核管理。而司法部门则侧重对公职律师进行资质上的管理以及年度审核、执法执纪考核、业务培训考核等。律师协会则主要履行行业管理职责。

明晰职能设置。建议按公职律师所学专业及自身特长，将公职律师工作职能进行分工，一是提供法律咨询建议类：这部分人接受本单位法律咨询并针对有关问题提出意见建议；二是规范性文件管理类：此类公职律师主要参与规范性文件的起草、审议、修改和清理；三是处理本单位交办事务类：在本单位对外签订合同等事务时，对相关具体法律事务开展调查和处理，把好法律关；四是代理复议、诉讼、仲裁类：公职律师通过专业法律知识，履行调查取证、应诉询问等职责，既节约了成本和资源，也使得依法行政有所保障。

确保业务独立。为建立一个集中统一、高效的公职律师体系，建议把公职律师资源整合在一起，其工资薪金由上级机关统一发放，职务晋升由上级机关人事部门决定，但要考虑所在单位民主测评情况。确立统一的公职律师组织管理机构，三方权责关系得以明确，即由所在单位保障公职律师履职所需办公设施、设备及经费，司法部门依法对公职律师管理机构及公职律师进行督导，履职能力的监管则交给律师协会依法开展，只有这样才能确保公职律师的业务独立，使其公正性和独立性得以保障，将与服务单位隶属关系带来的影响降至最低。

04 小结

税收法治建设需要税收立法、税收执法、税收司法以及纳税人的共同努力，在这一过程中，税务机关的法治状况是关键因素。实践表明，税务公职律师的出现和发展，大大加快了税务机关依法行政的步伐，各地税务机关越来越重视法律在税务行政中的规范作用，越来越尊重纳税人依法享有的各项权利，依法行政的能力越来越强；同时，这也对广大企业以及自然人纳税人的税法遵从度提出了更高的要求，对税务管理和筹划的专业化水平提出了更高的要求。