《民事诉讼法》修改中最高院再审问题的解读

引言：

2023年9月1日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》通过，这意味着本轮《民事诉讼法》的修改正式完成。然而，令人稍感意外的是，本轮《民事诉讼法》修改最终并未涉及到近两年轰轰烈烈进行的四级法院审级职能定位改革试点（以下简称“改革试点”）中的相关成果。从本轮《民事诉讼法》修改的时间来看，本次修改的时间恰逢历时两年的改革试点结束之际。因此，改革试点的相关成果本应是本轮《民事诉讼法》修改的重要内容。从2022年12月30日公布的《民事诉讼法（修正草案）》（以下简称《修正草案》）第10条的内容来看，本轮《民事诉讼法》修改原本是希望将改革试点中关于当事人向最高院申请再审的相关限制性规定入法，而其他相关改革试点成果则可能在后续司法解释中予以规定。鉴此，笔者就本轮《民事诉讼法》修改中最高院再审的相关问题，结合改革试点中的相关制度设计作出解读，以求与各位同仁交流探讨。

一、当事人向最高院申请再审的限制性规定

《修正草案》第10条吸收了最高院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点办法》）第11条之规定，在《民事诉讼法》（2021修正，下同）第206条中增加规定，“当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申请再审：（一）当事人对原判决、裁定认定的事实和适用的诉讼程序等无异议，认为适用法律有错误的；（二）原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。”

相较于《民事诉讼法》的规定，《试点办法》第11条在相当大的程度上限制了当事人向最高院申请再审时可以主张的再审事由的范围。实际上，《试点办法》相当于要求当事人在向最高院申请再审但放弃部分再审事由和不放弃再审事由但向高院本院申请再审中做出二选一的选择。相较于《民事诉讼法》原本的规定，这明显减损了当事人的程序权利。经过两年的改革试点，就社会各界对这一修改的意见，《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<修正草案>审议结果的报告》中记载，“有的部门、地方和单位提出，这一规定大大提高了当事人向最高人民法院申请再审的门槛，限制了当事人的诉讼权利，建议删除。最高人民法院提出，根据四级法院审级职能定位改革试点的情况，目前修改这一制度的条件还不成熟，建议此次不作修改。”[1]因此，宪法和法律委员会考虑到上述反对意见，方才建议删去《修正草案》第10条。就此笔者认为，《试点办法》第11条的制度设计减损当事人的程序权利并非必然不可，就这种制度设计的正当性仍需展开进一步分析。具体而言，从以下三点来看，这种制度设计不具备足够的正当性。

首先，这种设计并不利于改革试点所期望的最高院“监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用”[2]之职能定位的实现。从《试点办法》第11条的本意来看，其意在确保最高院主要审查法律适用问题，而不审查事实、证据、程序问题。但是，事实认定、证据审查、程序保障这些方面并非完全不涉及法律适用问题，例如当事人对于证据规则的适用有异议，则在当事人的再审申请中就往往体现为当事人既主张事实、证据方面的再审事由，又主张法律适用错误这一再审事由。在这种情况下，《试点办法》第11条使得当事人无法向最高院申请再审，这也同时极大地限制了最高院对于事实、证据等相关程序法适用所发挥的指导作用，这明显不利于最高院职能定位的实现。

其次，这种减损不具备必要性。亦即，如果最高院希望实现其在法律适用方面指导全国法院的职能定位，并非必须采取如《试点办法》第11条一般减损当事人程序权利的方式，而是可以通过对当事人主张的再审事由进行初查的方式来实现。最高院对当事人主张的再审事由进行初查，并不是审查当事人主张的再审事由是否成立，而是审查当事人主张的再审事由所涉及的问题在全国范围内是否具备指导价值。有指导价值的问题，可能是较为纯粹的法律适用问题，也可能是同时涉及法律适用和事实认定或程序规则的问题，但一般不包括较为纯粹的事实认定问题，因为纯粹的事实认定问题主要是基于法官的自由心证作出的，这具备较为明显的个案性。[3]对于当事人主张的再审事由所涉问题有指导价值的情形，可由最高院审查，否则最高院便可交由高院本院审查。《试点办法》第13条规定，“最高人民法院应当自收到民事、行政再审申请书之日起三十日内，决定由本院或者作出生效判决、裁定的高级人民法院审查。民事、行政申请再审案件符合下列情形之一的，最高人民法院可以决定由原审高级人民法院审查：（一）案件可能存在基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求情形的；（二）原判决、裁定适用法律可能存在错误，但不具有法律适用指导意义的。”这一规定已经初步体现了通过对再审事由进行初查来确定再审审查法院的思路，只是其具体制度内容尚存在进一步调整的空间。

最后，这种减损不利于最高院监督功能的实现。从最高院与高院之间的关系来看，《人民法院组织法》明确规定，最高院监督高院的审判工作，这种监督关系亦为《民事诉讼法》中“审判监督程序”的表述所强调。因此，《试点办法》第11条的规定直接明显地弱化了最高院在事实、证据、程序方面对高院的监督作用。尽管最高院明确要求各高院设立专门的审判监督庭，并实现“终审审理和再审申请审查相分离”的模式，但这种高院本院内有限分离的模式究竟能在多大程度上实现监督效果，仍存在一定的不确定性。从《最高人民法院关于四级法院审级职能定位改革试点情况的中期报告》公布的数据来看，“各高级人民法院对不服本院终审民事、行政案件的再审申请裁定再审率为9.08%，裁定再审案件改判率为28.18%，……，未出现‘高驳回率’和‘高维持率’等现象。”[4]但是，这种宏观的整体数据在真正涉及到特殊情形的个案中是否仍具备参考价值依然具有不确定性。对于当事人而言，如果其对于高院作出的生效法律文书不服，则通常都会希望由最高院而非高院本院对其再审申请进行审查，这背后的原因主要在于最高院的法官法律素养较高且不易受外部因素影响。[5]《试点办法》第11条弱化了最高院对高院的监督，也会同时减损当事人对法院的整体信任和司法公信力。

基于以上分析，《试点办法》第11条的制度设计减损当事人程序权利，且缺乏足够的正当性，本轮《民事诉讼法》最终并未正式吸收该设计是一个较为正确的决定。

二、最高院职能定位实现的进路

尽管《试点办法》第11条与入法无缘，但最高院进行的改革试点绝非一无所获。如前所述，最高院“监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用”之职能定位的实现并非必须采取减损当事人主张再审事由之程序权利的方式，而是可以通过其他制度设计来实现，这具体包括再审审查程序和再审审理程序的制度设计。

（一）再审审查程序

《试点办法》第13条规定了最高院对再审申请的初查和“下交”[6]制度，即最高院对于当事人向其提交的再审申请，可以决定由本院或高院审查。再审审查程序虽不是审理程序，但也会涉及法院对案件具体问题的实质性分析和处理，其形成的再审裁定书中表达的观点也颇具参考价值和研究价值。[7]因此，再审审查程序也应当属于最高院实现其职能定位的场域，《试点办法》第13条的制度设计有一定的正当性。考虑到部分事实、证据、程序问题也会涉及到法律适用问题，《试点办法》第13条所规定的两项下交要件可进一步统合为“原判决、裁定适用法律可能存在错误，但不具有法律适用指导意义的”。

2023年8月1日，最高院发布《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。从发布的时间和文件的主要内容来看，该文件应当是以一种较为柔和的方式固定了改革试点的成果。但遗憾的是，《指导意见》中并未规定体现《试点办法》第13条之精神的内容，这可能是囿于《指导意见》的性质仅为司法文件。从将来《民事诉讼法》进一步修改完善的视角来看，在再审审查程序中确立最高院对于案件的下交制度和与之相对应的高院对于案件报请最高院审查的制度，应当是实现最高院职能定位的可行路径。同时，也应当认识到的是，尽管现阶段强调的是最高院统一法律适用的职能定位，但对高院工作的监督也是最高院应尽之责。因此，即使将来正式确立下交制度，也应当对该制度的适用范围进行较为严格的限制。

（二）再审审理程序

经再审审查，法院认为案件应当再审的，便会涉及到应当由高院抑或是最高院来进行审理的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》第18条规定，“上一级人民法院经审查认为申请再审事由成立的，一般由本院提审。最高人民法院、高级人民法院也可以指定与原审人民法院同级的其他人民法院再审，或者指令原审人民法院再审。”由此可见，既有规定首先明确了再审审理法院一般为再审审查法院的基本规则，但对于所规定的可以指定下级法院审理的例外情形没有作出明确的限制。《试点办法》第14条明确了最高院应当提审的情形，意在强化最高院对于提审制度的运用，强化最高院统一法律适用的职能定位。《指导意见》第15条在重申再审审理法院一般为再审审查法院的基本规则后，又进一步规定了最高院可以将案件交由下级法院审理的若干具体情形，目的亦在限制最高院将案件交由下级法院审理。《指导意见》第16条又在《试点办法》第14条的基础上，进一步细化了最高院应当提审的情形。

通常情形下，再审审查法院与再审审理法院应当保持一致，这有助于减轻当事人的负担和节约司法资源。同时，如果如前所述在再审审查程序启动前设置初查程序并调整再审审查法院，则通常不需要在再审审理阶段再对法院进行调整，原因在于案件所涉问题是否具备指导价值的判断结果在再审审查程序前后通常不会发生变化。因此，在再审审理程序阶段再对法院进行调整的情形应属极端例外，在制度层面应予严格限制。

参考文献：

[1]《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）>审议结果的报告》第4条。

[2]《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第1条。

[3]参见傅郁林：《审级制度的建构原理——从民事程序视角的比较分析》，载《中国社会科学》2002年第4期，第88页。

[4]《最高人民法院关于四级法院审级职能定位改革试点情况的中期报告》。

[5]参见何帆：《中国特色审级制度的形成、完善与发展》，载《中国法律评论》2021年第6期，第208页。

[6]“下交”之表述，参见《最高人民法院关于四级法院审级职能定位改革试点情况的中期报告》。

[7]参见刘勇：《<民法典>第670条（禁止预扣利息）评注》，载《法学家》2023年第4期，第180页；叶名怡：《<民法典>第157条（法律行为无效之法律后果）评注》，载《法学家》2022年第1期，第177页等。

本文作者：

王蛮，德恒北京办公室律师；主要执业领域为争议解决、建设工程与房地产、国际商事仲裁等。

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