非法采矿辩护实务之三十九：对非法采砂的刑法规制问题的思考

非法采砂违法成本低、风险小、获利高，且在过去国家对砂石资源并没有像其他矿产资源一样进行有效的保护，造成非法采砂一度泛滥。2016年非法采矿司法解释正式将非法采砂入刑，以非法采矿罪论处，但采砂行为与采矿行为毕竟不同，目前我国刑法体系中能够适用于非法采砂行为的规范极少，因此关于非法采砂的刑法规制方面仍存在许多问题。

根源：采砂活动不同于采矿活动

采砂活动不同于采矿活动主要体现在以下四个方面：

第一，采砂许可与采矿许可的权利证明不同。为了使非法采矿法条涵摄非法采砂行为，2016年非法采矿司法解释将“采矿许可证”修改为“许可证”，并对“违反矿产资源法的规定”的表述作了广义解释，但作为两种权利证明，采砂许可证还是与采矿许可证有明显区别，具体体现在：其一，批准机关不同。采砂许可的批准机关为水利局、水利委员会等水行政部门，而非自然资源部门；其二，权利证明授予路径不同。采矿许可的前置程序一般是矿产勘查报告/储量核实报告—划定矿区范围批复—开发利用方案—采矿权出让合同，而采砂许可的前置程序则是采砂规划—采砂实施方案—采砂权出让合同；其三，期限明显较短。采砂许可证的有效期明显较短，通常在一年以内，并且不可延续；其四，特有的许可采量制度。许可采量是采砂许可证载的重要事项，开采达到许可采量则采砂许可自动失效，而采矿许可证上一般不载明资源储量，且由于可以探矿增储，也不会有开采达到储量则采矿许可自动失效一说；其五，证载范围的内涵不同。采矿许可证规定的矿区范围，是由平面上的拐点坐标和许可开采深度所组成的立体空间，而采砂许可证规定的采砂范围通常由平面控制点坐标和控制高程共同确定，有时也以采点桩号和平均可采深度进行确定；其六，额外规定的事项。采砂许可证通常还具体规定了采砂作业机具和数量，以及弃料的处理方式，一般允许弃料进行回填平整，这些都是采矿许可证没有规定的事项。

第二，采砂行为与采矿行为明显不同。采砂活动相对于采矿活动，其规模小、时间短、工序简单、难度低，一般是使用采砂机具从河底直接采取砂石即可，无须像采矿活动那样，实施各种采前准备，也无须开展各种矿山建设，例如露天采矿所必须的穿孔、爆破、采装与运输、排岩等工序，地下采矿所必须的开拓、采准、切割、回采等工序。这是由采砂的特殊性所决定的，采砂作业所处的水环境既不是露天环境也不是地下环境，且由于水流的冲刷、泥沙的搬运和堆积，河底一直处于动态演变和泥沙补给状态，从而对砂石资源进行自然补充，而一般的固体矿产资源，是静态的、不可再生的。

第三，非法采砂与非法采矿保护法益的不同。河道砂石不仅仅是重要的非金属矿产，同时还是维持河流稳定、生态平衡、堤岸稳固的重要基石，是水生态环境的重要组成部分。基于砂石这一双重属性，非法采砂所要保护的法益，除了国家对砂石这种矿产资源的所有权法益之外，还应有河湖及海域管理制度中的砂石开发利用和环境、安全法益。

第四，砂石作为矿产资源的特殊性。一般意义上的矿产资源，其作为单一矿种，应是化学成分单一、稳定，依据工业指标（主要是品位高低）来确定其经济价值。而砂石是岩石风化后形成的小石粒，是砂粒和碎石的松散混合物，作为由石英和硅酸盐矿物组成的混合物质，砂石并不以品位高低来确定经济价值，虽然《矿产资源法实施条例》在分类细目中有天然石英砂的分类，砂石却有一套独特的分类标准，根据国家标准GB/T 14684-2022《建设用砂》的有关规定，天然砂的定义为“在自然条件作用下岩石产生破碎、风化、分选、运移、堆/沉积，形成的粒径小于4.75mm的岩石颗粒”，并可按照细度模数、颗粒级配、含泥量、亚甲蓝值、泥块含量、压碎指标等指标进一步划分类别。因此，关于非法采砂“矿与非矿”的认定明显不同于一般的矿产资源。

采砂许可证的主要证载事项

探析：非法采砂定罪量刑的疑难问题

鉴于上文所分析的采砂活动的特殊性，非法采砂很难完全与以非法采矿为立法本意的刑法规范的体系逻辑相契合，实务中对非法采砂的认定存在以下疑难点：

第一，非法采砂以超越开采范围作为入罪条件时存在的问题。2016年非法采矿司法解释第二条规定，超越许可证规定的矿区范围或者开采范围的，属于《刑法》第三百四十三条第一款规定的“未取得采矿许可证”的情形。与2003年非法采矿司法解释对比可以发现，2016年非法采矿司法解释增加的“开采范围”即是针对非法采砂而言，是采砂许可证上所载的“采砂范围”。但是在实务中，对于合法的采砂范围的认定通常存在困难。采砂许可证载的采砂范围通常由平面控制点坐标和控制高程共同确定，其依据是采砂规划和采砂实施方案的实际测绘数据，但河底地形是起伏的，且呈一定的倾斜度，不同标段的河砂含量率、河砂品质各不相同。因此，在超深开采方面，受水下环境所限，行为人常不自主地就超深开采了，通常的表现是，某些标段超深开采了，某些标段又一点也没开采；越界开采方面，由于采砂平面控制点坐标并不是矿区拐点坐标，而现实中河道形状并不规则，实际放点位置常常与证载平面控制点坐标存在偏差；况且，河道还一直处于动态演变和泥沙补给的状态，越层和越界的区域会被填平，开采前的实测数据、开采后的实测数据、以及两者差值都存在着能否真实反映河底状况、开采状况的时效性问题；还需要注意的是，采砂活动一般允许将筛余的弃料进行回填，这部分弃料的量该不该扣除、如何扣除、又如何与实测的开采范围衔接？以上种种，都是现实中认定超越许可证规定的开采范围非法采砂的难点问题，亦是庭审中双方博弈的焦点。

第二，非法采砂以超过许可采量开采作为入罪标准时，常会存在体积认定的困难。采砂许可证载的许可采量通常以体积为单位表示，而对体积的认定是确定非法开采砂石价值的基础。实务中，司法机关也常常把许可采量作为非法采砂入刑的评价要件，此时采砂范围这个要素一般退居其次，作为参考。但是即便如此也存在问题，虽然采砂许可证上规定超过许可采量采砂许可自动失效，刑法法条及其司法解释却并没有明确规定超过许可采量采砂即构罪的情形，因此以超过许可采量定罪量刑有违反罪刑法定之嫌；如果以开采出的、筛分后的、或以销售出的砂石去认定许可采量，也常常会存在问题。比如，原始河砂应当是由于自然的分选、运移而密实堆积在河底的，开采出的河砂体积会变大，因为通常需要考虑松散系数，即存在堆积密度和表观密度的差异；河砂经筛分后可分为细砂、中砂、粗砂、石子、弃料等，此时还应考虑不同粒径的空隙率差异。笔者团队的一名矿业律师，曾就此做过实验：将从河底取出的一大杯原始河砂筛分后，分成了细砂、粗砂和石子三小杯，再将细砂、粗砂和石子装到原来的大杯子中去时就装不下了，还多出了一部分物质。这个实验就说明了空隙率差异的问题，原始河砂经筛分后总体积会明显变大，不能以这个筛分后的体积去认定许可采量。同样的，对已出售的砂石的体积认定同样需要考虑松散系数、堆积密度与表观密度、空隙率的影响，除此之外，还需要考虑含水率的因素。总之，许可采量与开采范围是什么关系，如何去论证两者之间的关系，是非法采砂定罪量刑必须要解决的问题。

第三，是否应当基于其保护的特殊法益来认定非法采砂行为人的危害性。2011年《刑法修正案（八）》将1997年《刑法》非法采矿罪“造成矿产资源严重破坏”这一前置性入罪条件废除，转而以“情节严重”、“情节特别严重”作为非法采矿罪的入罪要件，结合司法解释中关于“情节严重”的规定来看，非法采矿罪目前采用的是“结果犯+情节犯”的定罪量刑模式。非法采砂与非法采矿所保护的法益有明显区别，2016年非法采矿司法解释将“造成生态环境严重损害”这一环境法益侵害的情节要素作为入罪的选择性要件之一，实务中，对于非法采矿行为人实施非法采矿行为的社会危害性，一般进行环境损害评估，并以刑事附带民事环境公益诉讼追究其民事责任，但对于非法采砂的社会危险性责任追究方面却并无此种安排。由于非法采砂还危害河势稳定、防洪安全、通航安全等特殊法益，《河道采砂规划编制与实施监督管理技术规范》（SL/T 423—2021）规定采砂实施完毕后须进行采砂影响分析，并编制《河势影响报告》，但不可否认的是，采砂行为在某种程度上可以起到平顺河势、扩大行洪断面的作用，其对河势、防洪、通航的有利方面也须客观认定。因此，是否应当基于非法采砂保护的特殊法益来认定行为人的危害性、如何认定仍困扰着实务界。

河道采砂

本文作者：车林睿，工作单位：北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部