任沫蓉：论行政法中表见代理的法律后果

任沫蓉（武汉大学法学院博士研究生）

|目录

引言

一、行政法中适用表见代理的司法践行与理论证成

（一）司法践行：房屋拆迁类案件中表见代理的适用

（二）理论证成：行政法环境中表见代理制度的容许性

二、表见代理法律后果的生成逻辑

（一）表见代理法律后果的分析起点

（二）表见代理法律后果的结果生成

三、要素阐释：表见代理法律后果的行政法考量

（一）错误信赖的行政法标准及适用原则

（二）表见代理消极影响的行政法体现

四、体系建构：表见代理法律后果的类型化分析

（一）行政法律行为下表见代理的法律后果

（二）行政事实行为下表见代理的法律后果

结语

|摘要

房屋拆迁案件中误拆等行为主体的推定实质体现出表见代理的适用，显示出行政法领域对表见代理制度的现实需求，不过行政法中表见代理的法律后果应有别于民事领域。为了平衡公法秩序与相对人的信赖利益，行政法中应根据表见代理人不同的行为类型以及相对人的错误信赖程度，来确定代理有效抑或代理无效，但被代理行政机关需要承担信赖利益损害赔偿责任的法律后果，并在此基础上认定表见代理人行为的法律性质。基于表见代理人行为性质的最终认定结果，相对人可通过行政诉讼使得被代理行政机关承担相应的法律责任。

|关键词

行政委托；表见代理；法律后果；行政越权

|正文

引言

行政法上的表见代理是指，“行政相对人因无权代理人与行政主体之间有一定关联，而足以使其信赖无权代理人有权限实施该行为的无权代理”[1]。表见代理的本质为无权代理，被代理人本不应对他人擅用其名义的行为负责，但是鉴于其与代理权外观的关联性，以及代理关系属内部关系，相对人不易知悉，为保护相对人信赖利益，法律通过表见代理制度要求被代理人承担相关法律责任。[2]故行政法中的表见代理成立后，表见代理人（即行为具有代理权外观的无权代理人）的行为即应归责于被代理行政机关。

我国行政委托的发展亟待表见代理制度的引入。目前我国并没有对受托人越权行政的责任问题进行规定，表见代理的行政法缺位导致法院对表见代理人无权行政时的责任划分缺乏统一性，由行政机关承担行政法律责任的裁判和由表见代理人承担民事法律责任的裁判兼而有之。不过，既有司法实践已经显现出适用表见代理的趋向，以房屋拆迁案件为例，法院在对拆迁公司误拆相对人房屋的责任认定中，倾向推定由委托行政机关承担相关法律责任。为合理划分受托人越权行政的法律责任，保护相对人的信赖利益，行政法中应适用表见代理制度补足法律法规之空白，以是否成立表见代理作为判断责任主体的最终依据。

作为制度设计的重要环节，行政法中表见代理的法律后果值得探讨。在民事领域，成立表见代理的法律后果是代理有效。但是，行政法与民法的规制对象不同，立法理念不同，表见代理法律后果在行政法中的规定是否应直接参照民法典尚需斟酌。基于此，本文以表见代理法律后果的生成逻辑为指导，探讨行政法中表见代理的法律后果，以使表见代理制度可以适应于行政法秩序，也为以后表见代理制度在行政法领域的立法提供参考。

一、行政法中适用表见代理的司法践行与理论证成

（一）司法践行：房屋拆迁类案件中表见代理的适用

虽然我国尚未在行政法领域规定表见代理制度，但在实质法治观的影响下，已有法官不限于制定法，基于合法与合理的裁判理念，[3]在部分行政案件的裁判中运用了表见代理或其逻辑思路，相关案例主要集中在房屋拆迁领域。

首先，最高人民法院在一起房屋拆迁案件的再审裁定中指明行政法领域可以适用表见代理。在冯国营诉河南省焦作市中站区人民政府一案中，[4]原告主张与其达成支付搬迁费、过渡费、停产停业损失协议的村委会与政府以及相关街道办成立表见代理，要求政府按照其与村委会的约定给付相关费用。最高人民法院以原告明知签署安置协议的相对方并非村委会为由，认为其主张表见代理的证据不足，驳回了原告的再审申请。虽然最高人民法院最终未能认定表见代理成立，但是本案裁定已然表明行政案件可以适用表见代理，这为理论界和实务界探讨表见代理的具体适用提供了思路指引。

其次，最高人民法院和地方人民法院在一些房屋拆迁领域的案件裁判中采用了表见代理的逻辑思路。第一，在误拆案件中，不论是受托人与委托行政机关均不承认其是误拆行为的主体，[5]还是受托人自认其超越委托范围造成了误拆，[6]最高人民法院均推定或认定应由委托行政机关承担行政法律责任。分析相关裁判文书，可知该责任划分的主要原因在于误拆行为具有明显的行政外观且行政机关对受托人具有监督管理职责，在相对人误信误拆行为由行政机关造成时，行政机关具有可归责性。因此，可以认为法院在责任认定的过程中实质适用了表见代理的制度逻辑。第二，法院认定受托人越权签署拆迁补偿协议的责任应归属于委托行政机关。在涂宗仁诉荆门市东宝区住房和城乡建设局、荆门市东宝区人民政府龙泉街道办事处一案中，[7]针对受委托街道办工作人员越权与相对人签订《补充协议》行为的性质认定，一审法院以该工作人员行为构成表见代理为由认定其行为属于职务行为，二审法院虽然没有提及表见代理，但是从该工作人员的职务、其他工作人员对该协议的补充以及协议的部分履行三方面，指出该工作人员的行为是职务行为，即论证了《补充协议》的签署具有可信赖的表见外观。由于案件中的职务行为属代理行为，故法院讨论该工作人员的行为是否为职务行为，实际上就是讨论该工作人员的行为是否构成表见代理。因此，该案是适用表见代理的直接体现。

（二）理论证成：行政法环境中表见代理制度的容许性

司法践行体现出行政法领域对表见代理制度的现实需求，行政法环境也容许表见代理在其中的适用。长期以来，学界通常认为仅有民事领域可适用表见代理，然而，行政法领域的表见代理与民事领域的表见代理并无本质不同，理论上具备可行性。

首先，行政表见代理所依托的行政委托制度与民事委托制度的运行机理相同，表见代理在行政法中的适用具备制度基础。行政委托与民事委托均要求受托人必须以委托人名义行使职权或权利，法律后果由委托人承担。这显示出行政委托与民事委托的本质相同，即均只赋予受托人行使职权或权利的资格，而不发生行政职权或民事权利的转移。有学者提出，行政协议与民事合同下的法律关系在一些情形下需遵守共同的规律，[8]行政委托与民事委托的相同内核，使得基于委托代理关系而产生的系列问题可以采取相同的思路予以解决，表见代理问题也当然包含其中。因此，行政委托为表见代理在行政法中的适用奠定了基础。

其次，行政法领域表见代理与民事领域表见代理的功能相同，行政法中存在适用表见代理的制度需求。表见代理的主要功能为保障“委托——代理”机制的稳定性。“委托——代理”机制的稳定性与相对人对代理权外观的信任程度密切关联。这是由于在委托代理关系之下，相对人无法或无需直接与委托人进行沟通，委托代理合同等代理权外观是相对人相信受托人具有代理权的重要媒介，因此，相对人对代理权外观的信任程度将直接影响其决定是否与受托人达成协议，进而影响到“委托—代理”机制的稳定运行。在行为主体具有代理权外观却并未真实拥有代理权时，表见代理的制度功能便在于让相对人对代理权外观的错误信任产生与正确信任相同或部分相同的法律效力，以此来保护相对人的信赖利益。行政管理活动中，受托人超越委托权限执法等具备代理权外观的无权代理普遍存在，在合作行政发展的当下，如何维持行政相对人对受托人行为的信赖是一个重要问题，因此，行政表见代理制度的建构具有必要性。

不过，虽然表见代理在行政法中具有适用可行性，但不能忽视的是，公法与私法上的表见代理存在共通规律的同时，亦有区别之处，尤其在法律后果方面，行政法中表见代理的法律后果具有复杂性，不宜一概推定为合法有效的代理。已有学者对行政法中适用表见代理的后果提出忧虑，指出将表见代理推定为合法有效的代理，可能会由于被代理行政机关没有相应的行政权限而出现超越职权的行政行为，或者造成有损公共利益的结果。[9]除此之外，表见代理人行为涉及行政法律行为、行政事实行为、单方行政行为、双方行政行为、授益性行政行为以及负担性行政行为等多种类型，单一的结果导向会使得表见代理不能满足行政法领域的具体需求，因此，表见代理的行政法律后果必须分类权衡、统筹兼顾，以体系化地应用于行政法领域表见代理的制度构建之中。

二、表见代理法律后果的生成逻辑

（一）表见代理法律后果的分析起点

在制度定位方面，表见代理的法律后果指向表见代理人行为的责任归属。代理的效力本身即为代理人行为的结果归属问题，[10]作为代理制度的下位概念，表见代理亦在于解决表见代理人行为的担责主体问题。因此表见代理成立便意味着被代理人应为表见代理人的行为结果承担法律责任。需要注意的是，表见代理的法律后果并不等同于表见代理人行为的法律效力。以民事领域的规定为例，表见代理的法律后果为代理有效，这仅指被代理人应当承担基于表见代理行为而引发的法律责任，至于表见代理人与相对人所签订的合同的法律效力，则要结合该合同是否具有无效、可撤销以及效力待定等效力规则所规定的情形，来最终认定合同的有效性。[11]可见，表见代理成立并不一定意味着表见代理人的行为有效。

在制度目的方面，表见代理的法律后果是在价值权衡后对相对人信赖利益的最优保护。正如上文所述，表见代理制度产生的原因在于维护委托代理制度的稳定性，具体表现为对相对人信赖利益的保护，让相对人的误信在一定程度上代替了法律真实。鉴于此，原本应属于无权代理的表见代理，超越真实的法律状态产生了让被代理人担责的法律后果。但是，超越法律真实的制度设定必然会与既有的法律秩序产生冲突，进而突破已有法律原则的约束并让利益相关方遭受损害。既有的法律秩序以及相对人的信赖利益都值得保护，表见代理的制度设计需要合理权衡两种价值，而非让某种价值处于绝对优先的地位。[12]因此，表见代理的法律后果应当充分衡量目的之利与手段之弊，根据手段之弊的情节轻重，确定对相对人信赖利益的保护程度，以消减表见代理制度所可能产生的负面影响。由此亦可见，表见代理制度是对相对人信赖利益最大程度的保护而非完全保护。

（二）表见代理法律后果的结果生成

由表见代理法律后果的分析起点可知，表见代理法律后果的生成应当充分考量表见代理制度的目的因素与风险因素。在目的因素方面，表见代理所欲保护的相对人的错误信赖可分为“合理错误”与“共同错误”。这一分类来源于法国的表见理论。根据法国表见理论的发展历程，错误信任的最初认定标准仅有“共同错误”，“共同错误”是指大多数人都会犯的错误，不排除存在某些人知道真实情况的可能性，但要求所有有理性的个人必定以同样方式犯错。[13]随着表见理论的发展，以“共同错误”作为权利来源，有时被人们认为过于严格，不利于交易安全，因此产生了“合理错误”的概念。“合理错误”只涉及个人的错误，认为主体有合理的理由犯错即可，其认定以法律行为订立时的环境使得相对人不用去详细审查表见代理人的真实权力为标准。[14]至此，大部分情形下，法国法院以“合理错误”为标准判断相对人的信赖利益是否值得保护，但是，在法院认为对信赖有更高要求的领域，还是会要求相对人的信赖应达到“共同错误”的程度。[15]法国对相对人错误信任的认定及划分值得借鉴，其为表见代理制度契合于不同领域的法秩序提供了可能性，增加了表见代理制度的适应性与灵活性。

在风险因素方面，表见代理法律后果的生成应结合具体法律领域考量因保护相对人信赖利益而带来的消极影响。不同领域的法秩序有所不同，进而使得表见代理制度对法秩序造成的冲击表现不同。如民事领域中，表见代理的成立会冲破私法自治原则的约束。私法自治原则是民法中最为重要的基本原则，其使得民事主体可依据其意思自由形成私法上的权利义务关系。[16]但是表见代理成立后，被代理人却需要承担并非基于其意思表示而存在的民事法律关系。因此在民事领域，以表见代理保护相对人的信赖利益会导致对私法自治原则的突破以及对被代理人利益的损害。[17]在行政法领域，鉴于行政权的服务本质和公权特性，[18]表见代理在确定法律后果时应考虑的风险因素不同于民事领域，其具体内容笔者会在下文进行专门探讨。

鉴于目的因素中相对人错误信赖的程度不同以及风险因素中各法律领域的具体情况不同，为适应不同情形的要求，表见代理的法律后果有两种模式可供选择：一是代理有效，被代理人需要承受表见代理人与相对人形成的具体法律关系；二是代理无效，但是由于可归责于被代理人的原因造成了代理权表象的存在，被代理人应当对相对人的信赖利益承担损害赔偿责任。[19]这两种法律后果均会导致被代理人承担因表见代理行为而引发的法律责任，但是对相对人信赖利益的保护程度不同，对法律秩序的影响程度不同。由于在民事领域，表见代理制度的意义主要在于促进交易，而只有代理有效的法律后果才有助于交易的达成，同时，相对人与表见代理人达成协议是双方合意的结果，相对人主观上亦希望协议能够履行，因此代理有效构成了民法中表见代理的唯一法律后果。行政法领域表见代理的制度意义中保护相对人信赖利益和规范行政委托并举，[20]但与民事领域不同，相对人信赖利益的保护需要考量到单方行政行为的达成并非相对人与表见代理人的合意，行政委托的规范也不要求被代理行政机关承担履行责任，行政机关承担赔偿责任亦可实现防止其借助行政委托规避法律责任及倒逼其落实监督义务的目的，故上述两种法律后果均应纳入表见代理制度的考量范畴。

需要特别讨论的是，行政法中表见代理的法律后果为“代理无效，被代理行政机关承担信赖利益损害赔偿责任”时，表见代理人的行为应当如何定性？在表见代理人为私人时，若代理无效，私人不具备作出行政行为的权限，故其作为表见代理人的行为应被定性为私法行为；但是，由被代理行政机关承担信赖利益损害赔偿责任，则意味着表见代理人的行为应为公法行为。如此矛盾的结论充分显示出公私协力模式下法律关系的复杂性。实际上，公私协力下行为的法律性质趋于融合，导致一些行为难以定性。笔者认为，针对这一问题，应基于表见代理的行政外观，将表见代理人的行为视同行政机关作出的没有权限的行政行为，即在表见代理成立的情况下，将私人主体无权行政与行政机关无权行政等同处理，如此可妥善处理该情形下的行为定性问题。

综上，行政法中表见代理的法律后果应存在两种模式：代理无效，被代理行政机关承担损害赔偿责任；代理有效，被代理行政机关承受表见代理人与相对人形成的具体法律关系。

三、要素阐释：表见代理法律后果的行政法考量

由表见代理法律后果的生成逻辑可知，行政法中表见代理法律后果的明确需要确立相对人错误信赖的认定标准并分析表见代理成立后所可能带来的制度冲突，以此确定表见代理法律后果生成过程中的目的因素和风险因素。需要说明的是，两因素的考量建立在广义的行政委托的概念之上。这是由于我国行政委托的委托范围和委托对象尚有争议，主要表现为可委托事项应权力性事项和非权力性事项兼而有之，还是仅包含其一，[21]以及公权力事项是否可以委托给私人[22]。结合实践中行政委托的适用范围广泛这一现状，笔者在广义的行政委托概念下讨论表见代理，即只要受托人处于非独立地位且法律责任由委托人承担，均属于行政委托范畴，以此来涵盖现实中可能存在的各类问题。基于此，行政法视域下表见代理法律后果的要素分析具体如下。

（一）错误信赖的行政法标准及适用原则

在行政法中，表见代理制度下相对人“合理错误”或者“共同错误”的认定应建立在无权代理人行为具备代理权外观的基础之上，同时内含“相对人具备主观的善意”这一基本要件。[23]除此之外，“合理错误”和“共同错误”的具体认定标准应如下：首先，“合理错误”的判断应以无权代理人的行为是否超越被代理行政机关的职权范围为依据。若无权代理人的行为尚未超出被代理行政机关的职权范围，相对人的误信可认定为合理，若该行为已然超越被代理行政机关的职权范围，此时越权程度过大，“合理错误”不能成立。对于职权存在交叉或职权界限不明确的部分，在认定时应作有利于相对人的解释，认为无权代理人的行为尚未超出被代理行政机关的职权范围。其次，“共同错误”的判断应具备以下三个要件：一是代理权外观的表征力强，即相对人仅凭外观便有充分的理由相信无权代理人具有代理权限，具体可表现为有官方公示的行政委托书，或具备政府公章、制服徽章、办公场所等多种代理权外观；[24]二是所有理性人均会对该代理权外观产生信任，即共同错误的认定应脱离个案当事人，以一般性的标准予以认定；三是客观上大多数相对人已经产生了错误信赖。之所以设定如此严苛的“共同错误”认定标准，是因为表见代理制度所保护的行政相对人的信赖利益，有可能成为一股强大的群体利益，进而超越或者对抗与之相关的公共利益。在这种情况下，行政法秩序可以对此类信赖利益作出更多的让步，通过表见代理制度给予其更高程度的保护。

现阶段，行政法上表见代理对相对人信赖利益的保护宜以“合理错误”为一般标准，以“共同错误”为例外。其原因在于：第一，我国行政权力的行使方式日趋多样，增加了相对人产生误信的概率。随着现代行政法的发展，以及“共建共治共享”等新发展理念的影响，我国行政内容以及行政方式不断丰富创新，导致实践中行政行为的外延不断扩大，行政外观的种类亦同时增加，进而客观上造成相对人产生误信的几率上升。第二，行政委托的相关制度构建尚不完善，难以要求相对人对代理人行为负有较高程度的核实义务。我国行政委托的信息公开还未完全实现，同时实践中还存在行政机关在行使行政权力时未能保护好徽章、名牌、制服等行政权力表征的问题，行政机关工作人员离开行政机关时或委托的其他组织和个人委托期限届满时未及时回收其行政权力表征的情况亦时有发生。因此，一般情况下，行政相对人的错误信赖为合理即可，过高的标准既不符合实际情况，也会使表见代理制度无法发挥其价值功能。但是，在特殊情况下，如涉及行政命令、行政决定等权力性事项时，可视情况以更加严格的“共同错误”为标准，以确保行政权力不被滥用。

（二）表见代理消极影响的行政法体现

若过于宽泛地认定表见代理或对表见代理法律后果的认识不清，对涉及行政权力的问题处理欠妥，会导致表见代理制度在行政法领域产生如下消极影响。第一，损害三方当事人之外的群体利益。行政权力的行使以保护公共利益为目的，有时不免以牺牲部分人的利益为代价，并且具有较为广泛的影响力，若表见代理行为属于行政权力的行使，则该行为的影响不仅限于行政机关、行政相对人以及表见代理人三方，还涉及不特定人的权益及公共利益，将表见代理推定为有效代理有可能会对代理关系之外的第三人造成利益减损。第二，有违依法行政原则。行政权力的强制力和约束力要求行政机关依法行政。如果完全参照民法上的表见代理，将表见代理认定为有效的代理，在表见代理人行为没有其他违法或无效情形的情况下，表见代理人的行为会被推定为合法有效的行政行为。从保护信赖利益的角度来看，这样的做法似有一定道理，但从依法行政的角度来看，其他组织或个人作为代理人的越权行为却产生了有效行政法律关系，显然有所不妥。行政权力的支配力使得行政权力的行使受到严格控制，若本不具有行政职权的主体可以通过表见代理制度获得行政权力的行使资格，极易产生行政权力被滥用的风险。第三，对表见代理人进行内部追责无法弥补被代理行政机关所承担的损失。民法上表见代理成立后，被代理人先承受相应法律后果，此后再和表见代理人解决彼此间的内部追责问题，以这种方式处理民法上的赔偿是可行的，但于行政法中则不合时宜。因为被代理行政机关承受一个行政法律关系后，无论其对表见代理人如何追责都无法摆脱已经产生的行政法律关系。

可见，行政法上表见代理的法律后果应以表见代理人的行为是否涉及行政权力的行使为依据分类设定。一概将涉及行政权力的表见代理推定为有效代理，可能会导致行政权力被滥用，也可能因为牵涉行政权力，导致实务中不会轻易认定表见代理成立，进而使得表见代理制度被束之高阁。无论哪一种结果，都会严重阻碍表见代理在行政法领域的落地。因此，行政法中的表见代理应结合“合理错误”以及“共同错误”标准，根据不同类型的表见代理人行为，将法律后果设定为“代理无效，被代理行政机关承担损害赔偿责任”，或者“代理有效，被代理行政机关承受表见代理人与相对人形成的具体法律关系”，以尽可能地保护相对人的信赖利益并维护公法秩序。

四、体系建构：表见代理法律后果的类型化分析

以是否涉及行政权力的行使为据，表见代理人的行为可划分为行政法律行为和行政事实行为。行政法律行为对应权力性事务的代理，指行政机关以实现国家行政管理为目的，行使行政权力并产生行政法律效果的行政行为；行政事实行为对应非权力性事务的代理，指行政机关不具有表意而实施的公法行为，该行为不产生行政法律效果。[25]不同类型的表见代理所导致的法律后果如下。

（一）行政法律行为下表见代理的法律后果

当表见代理人的行为是行政法律行为时，表见代理的法律后果应根据相对人不同程度的错误信赖来进行认定。首先，当相对人的误信构成“合理错误”时，表见代理的法律后果应是代理无效，被代理行政机关承担损害赔偿责任。正如上文所述，为保护相对人的信赖利益，代理有效的推定可能会造成另一社会群体的权益受损。除行政机关、表见代理人及行政相对人，第三方利益主体的加入使得利益的天称不能过度倾向于存在信赖利益的相对人。同时，行政权力的强制力和约束力亦使得没有相关权限的表见代理人不能通过表见代理制度行使行政权力。因此，为防止行政权力旁落有损公益，对行政权力的行使应始终秉持严格谨慎的态度，不得使表见代理人因为表见代理获得行政权限。故表见代理的法律后果应为代理无效，被代理行政机关承担信赖利益损害赔偿责任。此时，表见代理人的行为视同行政机关无权限的行政行为，应被推定为无效的行政法律行为。

其次，当相对人的误信构成“共同错误”时，表见代理的法律后果应为代理有效。由于“共同错误”下，表见代理人的行为已经造成某一利益群体的形成，不保护其信赖利益反而会造成有损公益的结果，所以法律上的行政法秩序应对事实上的行政法秩序作出让步，给予相对人信赖利益更高程度的保护。故在这种情形下，表见代理应产生有效代理的法律后果，在表见代理人的行为没有其他可致其撤销或无效的情形时，可被推定为有效的行政法律行为。

此外，上述推定也适用于双方行政行为。在不做特别说明的情况下，一般论述的行政行为多限于单方行政行为，但是在行政诉讼法修改后，双方行政行为也属于行政诉讼的受案范围。无权代理人与相对人签订行政协议，在符合表见代理的构成要件时，行政协议应被推定为无效或部分无效，[26]或例外情形下有效。其原因有二：一是因为行政协议会约定合同双方当事人在行政法上的权利与义务，产生行政法律关系，亦属行政法律行为；二是因为行政协议虽是双方合意的结果，但是其仍是行政机关行使行政职务的方式之一，服务于社会公共利益，故涉及的利益主体也不仅限于行政协议双方，需要考虑更为广泛的其他人的利益问题。因此，表见代理人的行为是双方行政行为时，其行为性质与单方行政行为相同，即在相对人的误信构成“合理错误”时，其应被推定为无效的行政法律行为，由被代理行政机关承担损害赔偿责任；在相对人的误信构成“共同错误”时，行政协议无其他无效或违法情形的情况下，其应被推定合法有效的行政法律行为，由被代理行政机关承担履行责任。

（二）行政事实行为下表见代理的法律后果

当表见代理人的行为是行政事实行为时，相对人的错误信赖应以“合理错误”为标准。其原因有二：第一，相对人的信赖利益在行政事实行为下应得到更高程度的保护。这类行为的委托不涉及行政决定等意思表示内容，仅涵盖准备性、执行性的活动，同时也较少影响除相对人以外的群体，故这类行为的表见代理无需过多考虑对行政权力的滥用、对公共利益的负面影响等问题。如此在利益平衡中，相对人的信赖利益应得到更高程度的保护。第二，行政事实行为对相对人的核实义务没有较高程度的要求。一方面是因为行政委托等配套制度在我国尚不完善，另一方面是因为行政事实行为的委托对行政法秩序的负面影响较弱，一般无须公示。因此在这种情形下，表见代理的成立无需对相对人的错误信赖有过于严格的要求，“合理错误”标准即可。

行政事实行为下表见代理法律后果的推定应采对相对人有利的结果。表见代理是保护相对人权益的一项制度，故其法律后果的推定必须有利于相对人。表见代理人的行政事实行为可分为授益性行政事实行为与负担性行政事实行为。行政事实行为的实施具有单方性，其并非行政相对人与表见代理人合意的结果。因此，将负担性行政事实行为的代理推定为有效代理反而会违背相对人的意愿并侵害其合法权益。鉴于此，应将授益性行政事实行为与负担性行政事实行为的表见代理分开讨论，以保障表见代理的法律后果推定有利于相对人。若表见代理人的行为是负担性行政事实行为，表见代理的法律后果应为代理无效，被代理行政机关承担损害赔偿责任，此时表见代理人的行为应被推定为违法的行政事实行为，以便相对人通过行政诉讼去除形成的事实效果或填补造成的实际损害；若表见代理人的行为是授益性行政事实行为，表见代理的法律后果应为代理有效，在表见代理人的行为没有其他违法情形时，其行为可被推定为合法的行政事实行为。

综上，不同情形下表见代理的法律后果以及表见代理人的行为性质可总结如下表[27]：

结语

行政法上表见代理的法律后果与民法上的表见代理不同。从制度目的出发，行政法中的表见代理兼及相对人信赖利益的保护和行政委托的规范，其意义更侧重于在涉及多方利益的情形下，如何合理划分法律责任。因此，行政法中的表见代理需要根据表见代理人不同的行为类型以及相对人的错误信赖程度，来确定表见代理的法律后果，即“代理有效，被代理行政机关承担履行责任”，或者“代理无效，但由被代理行政机关承担信赖利益损害赔偿责任”。这一点突破一般情形下对表见代理制度的认知，但是却符合表见代理制度的运行机理，即由被代理人承担表见代理人行为的法律责任，故上述法律后果是表见代理理论在行政法领域的具体化。同时，这样的制度设计也可以解决将表见代理一概推定为有效代理后，对行政机关的权力行使以及公共利益等所带来的冲击和影响，使得表见代理制度更好地适应了行政法的要求。在现代行政的发展之下，行政方式的多元化使得行政法在相应部分存在一定程度的法律空白。行政委托中委托行政机关、受托主体和相对人三方的法律关系使得相关争议的处理变得复杂。在我国行政委托制度不断发展之际，将表见代理制度引入行政法领域，并明确其在不同情况下的法律后果，对于完善受托人无权行政时的责任划分，以及应对公私合作中存在的法律风险，具有重大实践意义。

来源：行政法学研究