未经民主议定程序，村干部做出的重大事项决定，有法律效力吗？

未经民主议定程序，

村干部做出的重大事项决定，有法律效力吗？

——智桥法治“三农”

张小兵 江西智桥律师事务所

【案例】

王某系中共党员、某村党支部书记兼村委会主任。该村未召开村“两委”会议及村民代表会议，在与几位村干部会商一致后，王某决定与村民李某签订《土地租赁合同》，合同约定将村集体106亩土地以市场价出租给李某使用。

问：王某等村干部未经民主议定程序，做出的有关村集体土地租赁事项的决定，有法律效力吗？

【分析】

王某等村干部未经该民主议定程序，擅自处分这类重大事项，依照现行法律规定均无法律效力。关于本案，法律上存有两个争点。

一、村干部违反《村民委员会组织法》相关程序性规定做出的重大决定，是否必然无效？

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年12月29日修正）第24条规定的9类涉及村民利益的事项须经村民会议讨论决定，或经村民会议授权村民代表会议讨论决定后方可办理。根据《民法典》第153条规定，对于《村民委员会组织法》的相关规定（包括但不限于第24条），究竟是规范性强制性规定，还是效力性强制性规定，目前并无明确的法律依据。

最高法院最近判例相关观点认为，凡应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的事项，如未经村民会议或其授权村民代表会议讨论决定，应认定无效。这些案例已从事实上将《村民委员会组织法》第24条规定按效力性强制性规定对待。

因此，村干部违反《村民委员会组织法》相关程序性规定做出的重大决定必然无效。

二、善意相对人的认定标准

《民法典》第504条规定，法人的法定代表人或者非法人组织的负责人超越权限订立的合同，构成越权代表，除相对人知道或者应当知道其超越权限外，该代表行为有效，订立的合同对法人或者非法人组织发生效力。即越权代表不得对抗善意相对人。

根据该最高院公报案例裁判观点，《村委会组织法》作为由全国人民代表大会常务委员会颁布施行的全国性法律，一经公布，即推定所有人都应知晓并遵守。判断此类案件的相对人是否为善意的标准是，该相对人能否提供经村民会议或其授权的村民代表会议讨论并通过某事项的书面决定，如能提供则构成善意，否则不构成善意，所涉行为无效。

由此可以看出，该观点将是否存在村民会议讨论决定或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定，作为判断相对人善意与否的标准。

【合规建议】

实行村务公开和民主管理，是维护农民群众根本利益的具体体现；是完善村民自治，发展社会主义民主法治的重要内容；是顺利推进农村改革和发展，加快乡村振兴进程的必然要求；是促进农村党风廉政建设，密切党群干群关系的有效途径。各级领导干部尤其是镇村基层干部，要增强推进村务公开和民主管理的自觉性和紧迫感，充分运用法治思维和法治方式推进三农工作，为建设美丽富裕乡村提供坚强的法治保障。

【法条链接】

《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年12月29日修正）

第二十四条　涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：

（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；

（二）从村集体经济所得收益的使用；

（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；

（四）土地承包经营方案；

（五）村集体经济项目的立项、承包方案；

（六）宅基地的使用方案；

（七）征地补偿费的使用、分配方案；

（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；

（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。

《中华人民共和国民法典》

第153条【违反强制性规定及违背公序良俗的民事法律行为的效力】

违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。

…… ……

第504条【越权订立的合同效力】

法人的法定代表人或者非法人组织的负责人超越权限订立的合同，除相对人知道或者应当知道其超越权限外，该代表行为有效，订立的合同对法人或者非法人组织发生效力。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》中办发〔2004〕17号　　

…… ……

要将土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、税费改革和农业税减免政策、村内“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林还草款物兑现，以及国家其他补贴农民、资助村集体的政策落实情况，及时纳入村务公开的内容。

…… ……

涉及村民利益的事项，原则上要遵循以下决策程序：

由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。

对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见；会后要及时公布表决结果；对决定事项的实施情况，要及时公布，自觉接受群众监督。涉及村民利益的重大事项，必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定。