行政处罚证据与行政诉讼证据规则有哪些区别和联系？

作者：嘉陵江边老谈

这个处罚案件应当“疑罪从无”，那个案件应当适用“优势证据”原则，这是执法人员讨论案件时的常见争论之一。为什么有此争论呢？因为行政执法没有自己的证据规则，案件达到“事实清楚”的证明标准就在刑事案件的“疑罪从无”和民事案件的“优势证据”之间徘徊难定。一个案件，常常有的人认为事实清楚了，而有的人认为事实不清。包括证明标准在内的行政处罚证据规则长期不明是困扰行政执法工作的一大问题。由于行政法学在我国研究相比刑事、民事法学明显滞后，加之长期受政策影响较大，行政法学基础较为薄弱。近些年来，由于基础理论未理顺，对行政立法和执法工作影响越来越大，感觉很难用一套成体系的理论来解释执法实务中的一些法律问题。

本周谭律就大胆来捋一捋行政执法证据规则的一些理论问题和应用实务。由于涉及行政法律最基础的理论，参考资料很少，谭律也没有系统深入研究，错误在所难免，供参考。本文共三个部分，今天分享第二部分。

二、行政处罚证据与行政诉讼证据规则的联系和区别

（一）行政处罚证据的连续性。从理论上讲，行政处罚案件应当按照自己的证据规则来查处案件，达成行政管理的目标。行政案件按照类别不同其本身的证据标准也有不同，案件事实的不同部分其证明标准也不相同。严格意义上讲，行政机关按照行政管理效能原则和行政处罚（行为）的证据规则进行办理即可。不过，根据行政诉讼证据规则要求行政机关承担行政行为合法性与适当性的举证责任，行政处罚（行为）的证据规则体系最终要接受行政诉讼审理的检验。因此，行政诉讼中对证据的要求必然反过来影响行政处罚办案。这样一来，就混淆了行政管理与司法审判之间的证据标准，打破了行政处罚证据的连续性，最终必然影响行政管理目标的达成。

（二）客观事实与法律事实。所谓客观事实是指真实发生的事实，不以人的意志为转移和改变。所谓法律事实是指根据案件的证据应用证据规则证明的事实。不管是行政处罚也好，还是司法审判也好，都是“以事实为依据”。那么，这个“事实”是客观事实，还是“法律事实”呢？有的人认为是客观事实，有的人认为是法律事实，有的人认为是基于客观事实的法律事实。谭律认为，客观事实是存在的，但都是基于现有法律规定的证据规则认定的事实，其实质仍然是法律事实。所谓铁案是指无限接近客观事实且经得住考验的法律事实。某人实施的行政违法行为是一个客观事实，但如果证据证明不了，这个客观事实就不能变为法律事实。但是，如果没有按照证据规则办理案件，认定的法律事实将与客观事实相差很远。因此，每个法律事实的认定都与证据规则息息相关。

（三）证明标准的法律规定。三大诉讼虽然都要求“事实清楚”，但这个清楚程度的要求是不同的。民事诉讼案件的证明标准是“优势证据标准”或者“高度盖然性”，刑事案件的证明标准是“排除合理怀疑”，行政诉讼案件则是介于民事与刑事案件之间，是一种“清晰而有说服力”的标准。在前述行政处罚案件讨论中，有的同志认为“未排除合理怀疑”，很明显对行政违法事实提出了过高的证明标准。

1.刑事诉讼证明标准。刑事案件“排除合理怀疑”的证明标准是有规定的。《刑事诉讼法》第五十五条第二款规定，证据确实、充分，应当符合以下条件：（一）定罪量刑的事实都有证据证明；（二）据以定案的证据均经法定程序查证属实；（三）综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。

2.民事诉讼证明标准。民事案件“优势证据标准”或者“高度盖然性”也只是主流学理观点，在法条中的规定与其有一定出入。

（1）根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零八条第一款的规定，对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。

（2）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零九条规定，当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，以及对口头遗嘱或者赠与事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第八十六条第一款规定，当事人对于欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，以及对于口头遗嘱或赠与事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。

（3）《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第八十六条第二款规定，与诉讼保全、回避等程序事项有关的事实，人民法院结合当事人的说明及相关证据，认为有关事实存在的可能性较大的，可以认定该事实存在。

3.行政诉讼的证明标准。令人遗憾的是，行政诉讼的证明标准由于争议较大，在《行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中均无明确规定。不过，还是有一个行政行为证据的标准为“确凿”。《行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。至于何为证据确凿，就没有明确的进一步规定和解释了。因此，行政诉讼“清晰而有说服力”的证明标准也只是一种学理认识而已。

4.行政复议的证明标准。《行政复议法》第六十八条规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。

5.行政处罚的证明标准。《行政处罚法》第四十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。该法第五十一条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。法律另有规定的，从其规定。

（四）行政处罚证明的特点。相对于行政复议和三大诉讼的证明标准，行政处罚证明的特点是执法者亲历事实。无论是行政复议还是三大诉讼，裁判者（人员）都是根据已经形成的案件证据根据现有证据规则证明（推导）出法律事实，其目标就是使该法律事实无限接近客观事实。行政处罚则不同，办案人员特别是按简易程序处罚的案件，裁判者（执法人员）是违法行为的亲身经历者，亲眼看到、感知和观察到整个或者局部违法行为，然后根据证据作出行政处罚。因此，排除执法人员滥用职权等职业道德因素外，行政处罚案件证明的法律事实更接近于客观真实。

反过来讲，在认定行政处罚案件事实时，一定要注重审查影响执法公正性和执法人员主观臆断的证据。比如：执法人员会不会由于处罚数量的压力和破案压力制造冤假错案，存不存在个人恩怨打击报复，存不存在为特定对象排除市场竞争对手而选择性执法等。执法者亲历本是行政处罚办案相对于复议诉讼办案是优势，但是一味地盲目相信执法人员也可能导致主观臆断和滥用职权。在审核行政处罚案件证据和证明过程时，法制岗位的人员要尤为注意，既不能完全按照诉讼的居中裁判标准来审核，也不能先入为主按照办案人员的主观陈述定案。

审案实践中，凭借一线执法办案的经历、经验和法律、规范性文件规定，法制员是能够发现个别案件选择性执法、报复性执法等问题的。从这个角度讲，法制员一定要从有一线执法经验的人员中选拔是最好的，否则就容易出现严格按照司法办案标准审核行政处罚案件或者脱离实际的理想主义，让一线办案人员头疼得要命。当然，也应该避免仅从执法经验出发选拔法制员，否则就成了经验主义办案，这也是目前执法队伍办案存在的主要问题之一。因此，拥有丰富执法经验且取得《法律职业资格》的人应当是最优选择。