王海军
我国现行宪法通过将检察机关定位为“法律监督机关”，凸显“法律监督”作为检察机关之重要职能的概念内涵。从法律史角度进行考察可以发现，我国的“法律监督”一词，乃是在理解苏联检察机关监督职能所用的立法措辞“检察监督”之基础上形成的。在苏联，“检察监督”这一术语是用来表明检察机关在法律实施和遵守层面进行的监督，直至今日的俄罗斯联邦依然如此使用。在借鉴苏联法的历史过程中，我国并没有直接引入“检察监督”这一术语，而是用“法律监督”一词予以表达。这种做法并非错译，而是有意以此种表述来表明中国特色体制框架下的制度形态。“法律监督”在我国最初是作为一个法学概念，出现在20世纪50年代的讨论、评论和法律文件中。在经历了检察机关的法律监督职能被否定和检察制度的停滞期后，随着1978年修宪决定“重新设置人民检察院”，“法律监督”再次进入讨论的视野，最后在1979年通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》（下称1979年人民检察院组织法）和1982年公布实施的《中华人民共和国宪法》（下称“八二宪法”）中被立法确认，并作为一个宪法概念沿用至今。
“法律监督”概念宪法化及中国化的完成
“法律监督”概念是新中国检察制度的一个创造，在20世纪50年代完成了从“检察监督”到“法律监督”的概念转变后，开始出现在立法文件中，即“法律监督”的法定化。此后，随着1979年人民检察院组织法中对“一般监督”的废除，以及“八二宪法”对“法律监督”概念的认可，最终实现了“法律监督”概念的中国化。
具体而言，在“法律监督”法定化之基础上，“八二宪法”第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，“从宪法角度讲，这意味着法律监督机关或法律监督成为一个狭义的宪法概念，进而获得了允许宪法解释的空间”。至此，“法律监督”从一个法学概念到一个法律概念，再成为一个宪法概念，完成了中国化的任务，并被赋予了新的内涵。
第一，“法律监督”作为宪法概念而存在。“八二宪法”中的“法律监督”概念，以将检察机关定位为“法律监督机关”的形式表现出来。与1979年人民检察院组织法中“法律监督”是被当作一种在其机构范畴内予以讨论的概念不同，作为一个宪法概念，“法律监督”此时已经成为只在检察机关监督范畴内讨论的概念，而非将其作为一个扩大化的概念予以无限扩展，其概念内涵的指向性和针对性均得到加强。
第二，“法律监督”作为宪法职能被确认。“法律监督机关”入宪，提升了检察机关的法律地位，“法律监督”开始用于表达检察机关在法律遵守和执行层面的监督具有了宪法意义和高度。如此一来，检察机关不仅是一个承担诉讼职能的机关，更是一个承担宪法职能的机关，成为具有宪法地位的、专司监督国家法律实施情况的机关。
第三，“法律监督”已从苏联“检察监督”所依靠的“一般监督”与“垂直领导”框架中解脱出来，形成了一种在人民代表大会制度之下具有中国特色的监督形态。人大监督是保证宪法、法律和行政法规被严格遵守和执行的职权和措施，是最高层次的监督。“八二宪法”将人大监督与检察机关法律监督结合在一起，很大程度上表明了检察机关“法律监督”的专属性，其内涵必须在宪法层面与人大制度以及检察机关职权范畴内予以考察，而非在“一般监督”和“垂直领导”之下进行讨论。
“法律监督”宪法化是其概念法定化后内涵演变的第一个重要节点。这不仅是对检察机关恢复重建后其监督职能的肯定，也纠正了此前法律监督职能混乱的现象，使中国检察机关的法律监督职能更加明晰，更能发挥其在中国政治体制下的监督功能。同时，“法律监督”宪法化也是“检察监督”到“法律监督”中国化过程的重要标志，使得“法律监督”成为适应我国政治体制和检察制度的核心概念，为其后续的自主性发展奠定了基础。
“四大检察”新格局下“法律监督”内涵的新发展
“法律监督”概念中国化后，监督法律实施和运行、维护国家法律统一的内涵核心已经确定下来。随着法治发展的需求，在强化诉讼监督和监察体制改革的推动下，其职能的外延维度不断扩展，“法律监督”的内涵也随之深化，逐渐演变为一个具有宪法基础、以广泛职能作为制度支撑的概念。进入新时代以来，检察机关以重大改革为契机构建了“四大检察”新格局，“法律监督”的内涵也在职能优化方面呈现出新的发展。
第一，“法律监督”内涵融入新理念。随着“四大检察”格局的形成，检察新理念成为法律监督工作的重要导向，其中最主要的就是“双赢多赢共赢”和“在办案中监督，在监督中办案”。具体而言，“双赢多赢共赢”理念是在实现共同遵循的公平正义目标下，打破以往检察机关在法律监督中的绝对主体性地位，激发双方各自的主体意识，建立监督和被监督双方的合作和良性互动关系。如此一来，在发挥法律监督刚性的同时，“刚中带柔”地缓和冲突，最终实现法律监督的效果和目的。在这些基础上，检察机关和被监督机关形成了一种合力，达到共赢效果，凸显了新时代和“四大检察”格局下完成法律监督工作的价值追求。同时，“法律监督”的概念内涵和制度价值需要在办案中予以显现。“四大检察”格局形成后，检察机关提出“在办案中监督，在监督中办案”的理念和要求，理顺了办案与监督的关系，在具体案件中实施法律监督职能，将法律监督落实到侦查、审判、批捕、公诉、公益诉讼等的各个环节。在“四大检察”新格局下，将“在办案中监督，在监督中办案”的理念融入“法律监督”后，法律监督的着力点更加集中，在办案与监督关系协调发展中形成了一种良性运行机制。新理念的融入使法律监督工作有效开展，更加有利于全面实现“做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察”的改革目标，同时使“法律监督”在其内涵中彰显出时代内涵。
第二，“法律监督”的“精准化”内涵凸显。监察体制改革和“四大检察”新格局形成后，对法律监督工作提出了更高的要求，即需要基于精准化手段强化法律监督。在刑事诉讼监督领域，检察机关通过对证据的精准化确定，形成对法院量刑的精准监督，创新巡回检察、派驻检察等工作方式，有力提升了刑事监督的精准性。2019年2月最高人民检察院发布的《2018—2022年检察改革工作规划》中提出“健全以‘精准化’为导向的民事、行政诉讼监督机制”。根据法律监督的工作现状，民事诉讼领域的精准化法律监督更加凸显，尤其是在民法典颁布实施后，我国的人民权利保障进入了新阶段，检察机关根据平等保护原则对各类民事主体及其权利予以保护，重点强化精准监督，使得“法律监督”的内涵中融入了“精准化保护民事主体合法权利”的意蕴。此外，其他领域的法律监督也予以配合，如刑事监督领域更加注重保护当事人的民事权利，监督行政机关根据民法典所确定的公权力界限，通过行政诉讼监督纠正行政机关违法减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的行为，积极履行公共利益代表的职责使命，在公益诉讼领域发挥法律监督功能以维护众多民事主体共同的民事权利。可以说，检察机关的精准化法律监督，已经成为今后法律监督的重要工作，并使“法律监督”的内涵之中增加了“精准化”的意蕴。
第三，“法律监督”在“四大检察”中呈现全方位协调发展的态势。法律监督在传统工作格局中表现为以刑事诉讼监督“一家独大”的不平衡状态。随着社会治理精细化，各领域的法律关系也呈现复杂重叠的局面，“四大检察”新格局也促使法律监督逐渐实现了刑事、民事、行政和公益诉讼领域“四轮驱动”的全方位协调发展态势，并在此基础上发挥法律监督的整体效能。具体而言，刑事领域在强化法律监督的基础上，着力推进“捕诉一体”办案机制，加强对刑事诉讼全过程的监督，全面推进认罪认罚从宽制度的有效实施；民事法律监督成为“四大检察”格局中的重要板块，打破了以往“重刑轻民”的局面，对民事程序违法、生效判决、虚假诉讼、判决执行等方面的监督供给大大加强；在行政监督领域加强了对行政判决、裁定执行和非诉执行，以及违法行政行为的监督，在加强主动性的同时，“提高监督的针对性，重点盯防监督体系中的薄弱环节”，兼顾案件数量和质量，提升了监督效果。公益诉讼受案范围逐渐由“等内”向“等外”拓展，“人民法院受理了大量‘等外等’的公益诉讼案件，受案范围本身并未成为限制公益诉权的障碍。说明各方对公益诉讼受案范围的拓展已经形成一定共识。”在扩大受案范围的基础上，实质上加强了该领域的监督力度。可以说，法律监督在“四大检察”领域已经形成了全方位协调发展的趋势。
第四，“法律监督”职能在“四大检察”中的相互延伸。检察机关在“四大检察”格局下进行内设机构改革，在职能划分的同时，打破了内部职能壁垒，形成一种相互组合交融的延伸模式。其中的一个重要面向就是由刑事监督领域向民事、行政和公益诉讼领域延伸，例如生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等方面存在着刑事、民事、行政领域重叠涉法的可能性，因此法律监督在进行全面审查的基础上，建构了公诉和刑事附带民事公益诉讼的有机组合模式。另一个重要面向是民事、行政和公益诉讼领域相应地延伸到刑事监督领域，形成“四大检察”融合发展的局面。此外，在未成年人司法保护、侵犯英烈名誉等案件中，法律监督涉及刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼各领域，为充分保护权利，检察机关将法律监督工作进行各个领域的相互延伸。
“法律监督”的内涵在“四大检察”新格局下的新发展，乃是基于对各检察业务范围不断扩展的考量。在“四大检察”新格局下，“法律监督”的内涵是在新理念下的实践展开，并随着新时代的社会发展需要建立起的制度运行架构，体现了“法律监督”内涵之时代特色的新发展，这也契合中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的要求。
强化监督功能，凸显“法律监督”新内涵
“法律监督”概念的内涵重心具有阶段性侧重，其主要原因是中国化过程的渐进性，以及中国社会发展的必然要求。因此，在检察机关法律监督职能不断扩展，以及监察体制改革、“四大检察”新格局形成的背景之下，“法律监督”形成的自主性发展是一个必然走向。随着新时代和“十四五”时期法治建设的新要求，“法律监督”在其内涵和职能方面均展示出对推动法治建设的重要意义，体现了党领导下不断推动马克思主义中国化进行法治建设所取得的重要成就。“法律监督”概念的核心内涵已经定型，但在职能维度上具有延展性，会随着监督职能的范围变化而持续动态演进，并通过强化监督功能而不断凸显“法律监督”的概念内涵。检察机关要深入贯彻落实习近平法治思想，不断强化法律监督的功能，加强新时代法律监督工作，进一步凸显党运用法治领导和治理国家的强大能力，使得法治中国建设在党的领导下迈出更加坚实的步伐。
（作者为华东政法大学法律史研究中心副研究员、法学博士。本文节选自《法学家》2022年第1期《“法律监督”概念内涵的中国流变》一文）
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