王信丰教育散记：关于我国立法权与立法机关的问题

我国立法权和立法机关的问题，在高中思政课教学过程中常常出现，模糊之处不少，有必要理清、理正。

教海探航

部编版思政课程必修三《政治与法治》第五课提及，“国家最高的立法权由全国人民代表大会行使”，“全国人民代表大会立法权指修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”；第七课提及，“中国现行宪法是在1954年宪法的基础上，于1982年由第五届全国人民代表大会第五次会议通过的。”；第九课提及，“我国有立法权的机关，包括全国人民代表大会，全国人大常委会（制定修改除全国人大制定和修改之外的其他法律），国务院（制定行政法规），国家监察委员会（制定监察法规），国务院相关部门（制定部门规章），省自治区直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会（制定地方性法规），省自治区直辖市和设区的市、自治州的人民政府（制定地方政府规章），自治区、自治州、自治县的人民代表大会（制定自治条例和单行条例）。

教学过程中，经常会出现以下问题：

一、中国宪法谁制定的

现行宪法指出：本宪法以法律的形式规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力；宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。

中华人民共和国成立前夕召开的中国人民政治协商会议的第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》于1949年9月29日颁布，具有临时宪法的作用。第一部《中华人民共和国宪法》于1954年9月20日在第一届全国人民代表大会第一次会议上通过。第二部《中华人民共和国宪法》于1975年1月17日在第四届全国人民代表大会第一次会议上通过。第三部《中华人民共和国宪法》于1978年3月5日在第五届全国人民代表大会第一次会议上通过1982年12月4日，中华人民共和国第四部宪法在第五届全国人大第五次会议上正式通过并颁布。现行宪法为1982年宪法，并历经1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修订。

纵观我国宪法发展的历史，确实难以笼统地认定宪法是哪一个部门制定的，因为《共同纲领》由中国人民政治协商会议通过颁布。《共同纲领》之后的历部宪法均由其演化而来，因此关于宪法的制定、修改问题，表述为“全国人大有修改宪法权”比较恰当。从一般法理的角度看，法是由国家制定或认可的，我国宪法的修改权也由最高国家权力机关行使，因此，从法理角度，把我国宪法的制定权说成是全国人大，一定范围内，也是可以的。

二、我国的立法机关是什么

立法体制由国家性质决定，与国家结构形式、政权组织形式密切相关。中国是人民当家作主的社会主义国家，实行民主集中制的人民代表大会制。国家权力属于人民，人民通过代议制民主，选举人大代表组成各级国家权力机关，即各级人民代表大会集中统一行使国家权力，再由人民代表大会产生“一府两院一委”，具体行使其他国家权力。“一府两院一委”由人大产生，对人大负责，受人大监督。

从横向角度看，国家权力体系中，人大地位最高，人大与其他国家机关之间的关系，不同于主要西方资本主义国家分权制衡的政治体制，国家权力运行实质是“议行合一”。权力机关拥有包括立法权在内的最高地位。

从纵向角度看，我国实行单一制国家结构形式，但因民族区域自治和港澳台自治等情形，我国单一制结构又具有复合制国家结构形式的某些特征。

议行合一的单一制国家，一个中央政府、一部宪法、一种法治体系，因此我国立法权分配，下位法服从上位法，所有法律法规不得与宪法抵触。从这个意义上说，我国的立法机关只有全国人大，其他拥有立法权的机关仅是授权分工立法。

三、立法机关能否等同于拥有立法权的机关

根据《中华人民共和国立法法》（2023年3月13日，中华人民共和国第十四届全国人民代表大会第一次会议通过《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》。）的有关规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，都可以适用本法。因此，此处的“法律”是广义的法律。

研究政体，即国家政权组织形式时，一般会区别立法机关、行政机关、司法机关。西方主要国家的政体，分权设置，立法机关立法、行政机关行政、司法机关司法，同时又相互制衡。我国政体是人民代表大会制，议行合一，民主集中，根本不同于分权制衡原则，不能简单认为，人大仅仅是立法机关，仅仅拥有立法权，也不能简单认为，其他国家机关只是单一的执行机关，事实上，我国拥有立法权的机关是一元主导下的多层、多样机关。据此，拥有立法权的机关都可以说成是我国的立法机关。

总结一下。我国现行宪法渊源于人民政协通过的《共同纲领》，难以笼统地认定为全国人大制定，但之后宪法都由全国人大修改，也可从一般法理的角度，在一定范围内认定宪法由全国人大制定；从单一制国家结构形式看，我国立法是一元主导下的授权分工立法，说立法机关只有全国大是可以的；从立法法角度看，立法权指的法是广义的法，我国拥有立法权的机关一元主导、多层多样，拥有立法权的机关就是立法机关。