平台经济经营者集中审查面临的困境及破解思路

数据垄断造成的排除竞争效果不易被发现

平台经济具有双边市场、规模效应、免费商品、网络外部性等特征，给当前经营者集中审查标准带来三大挑战：

一是平台经济集中效果的滞后性增加了审查的复杂性。数据是平台企业发展的重要资源，而平台经济具有网络效应，所以数据垄断造成的排除竞争效果较为隐蔽，不易被发现。一方面，数据垄断引起的市场壁垒多在事后呈现。集中后，拥有数据优势的一方获得了其他竞争者所不具有的巨大商机，这就构筑了竞争者难以逾越的“数据鸿沟”。另一方面，集中后，有效竞争降低而体现在终端消费者身上的后果，同样具有一定的滞后性。在传统经济时代，信息交换的滞后性使得消费者在选择上有了地域和时间限制，而当今科技的发展打破了这些局限，供需高度结合的双边市场使得消费者难以选择，如果某一行业内的几家大型企业联合起来结成价格同盟，在算法的加持下，就会以较为隐蔽的方式削弱消费者福利。如欧盟委员会对飞利浦等四家企业处以总额超1.11亿欧元的罚款，理由是四家公司限制了在线零售商自行设定价格的能力，构成了固定或限定转售价格。实践表明，数字企业合并后往往会降低消费者隐私的保护力度，减少消费者选择权，降低合同自由度，导致不公平交易产生。

二是平台经济形态的多样性提高了审查的专业性要求。为科学界定平台类别、合理划分平台等级，推动平台企业落实主体责任，促进平台经济健康发展，2021年10月，国家市场监督管理总局组织起草了《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，依据平台的连接对象和主要功能将平台分为六大类，即网络销售类平台、生活服务类平台、社交娱乐类平台、信息资讯类平台、金融服务类平台、计算应用类平台。这是一种更加务实的做法，尤其是区分超级平台与其他平台，使得监管措施更有针对性和有效性。其背后的逻辑在于，不同类别平台的运营模式和商业目的不尽相同，如传统电商类平台注重商品交易额的多少，而新媒体类平台注重社会影响力的大小。因此，在界定相关市场时，不同类别的平台自然需要选取与其运营模式相对应的界定指标。同时，定性方法对相关市场的界定只能主观分析影响替代关系的因素，不能准确确定这些替代关系因素结合在一起形成的产品之间整体的替代程度。总体而言，平台经济形态的多样性在很大程度上给平台经济经营者集中审查带来较大挑战。

三是平台经济模式的特殊性降低了审查的有效性。在传统单边市场情况下，申报标准可操作性较强，只要达到了法律规定的标准就应当申报，但这种基于营业额的标准无法对数据驱动型经营者集中起到有效的规制作用。一方面，零价格竞争模式成为对抗具体营业额标准的保护伞。数字市场是典型的双边市场，很多服务是免费的，很多情形下企业免费为顾客提供服务，再通过广告或其他商业模式获取利润。日常生活中我们之所以能够从信息媒体获取免费服务，很多情形是因为广告商为消费者的免费“买了单”。比如，一些电脑软件免费为消费者的电脑提供杀毒服务，然后吸引大量客户接入广告从而获取利益；一些视频网站为消费者提供免费媒体播放而在视频中插播广告来获得丰厚的广告收入。在双边市场和零价格模式下，经营者的市场份额及营业额难以进行细化统计和计算，甚至很多情况下营业额为负数，这就成为了平台经济领域经营者集中不进行申报的最好理由。

另一方面，经营者营业额多少难以精准体现经营者的市场势力。在平台经济领域并购实践中，多数被并购的经营者是初创企业，有的甚至并未盈利，但是这些经营者可能已经掌握了大量的用户数据，数据资产十分庞大，具备形成垄断优势的潜力。实践表明，数字经济市场中大量的并购活动涉及到大型数字平台并购高价值的初创企业。在过去10年里、苹果（Apple）、谷歌（Google）、亚马逊（Amazon）、脸书（Facebook）和微软（Microsoft）在全球收购了约400个初创企业，共花费316亿美元[1]。

既不能监管过度扼杀活力，又不能监管不足秩序紊乱

经营者集中申报标准和相关市场界定是影响经营者集中审查结果的重要因素，关系着经营者集中审查的启动和市场势力的评估。要摆脱平台经济领域经营者集中审查困境，就需要坚持包容审慎的理念，以经营者集中审查标准和相关市场界定为突破口，加强平台经济发展规律和监管体系研究。

一是坚持规范与发展并重的原则。平台经济具有海量数据和丰富的应用场景优势，能够促进数字技术和实体经济深度融合，赋能经济转型发展，对推动我国实现经济高质量发展具有重要意义，有利于激发经济发展新动能，提高全社会资源配置效率，提升国家治理的智能化、全域化、个性化、精细化水平。平台经济领域的经营者集中一定程度上有利于实现资源整合、优势互补、规模经营，达到效率提升的效果。但是，部分经营者集中存在设置市场壁垒和排除、限制竞争的风险。因此，对于平台经济领域的经营者集中要秉持宽严相济的态度，既要合理规制，又要鼓励创新。要坚持审慎原则，既不能因为监管过度而扼杀平台经济领域经营者集中的动力、削弱规模经济优势，又不能因为监管不足而导致平台经济领域竞争秩序紊乱、诱发市场风险。

二是丰富完善平台经济领域经营者集中申报标准。要破解平台经济领域经营者集中申报标准困境，可以考虑在以营业额标准为主的基础上，辅之以市场份额标准或交易份额标准。一方面，可适用市场份额标准。反垄断执法并非一味反对经营者集中，而是关注经营者集中后是否滥用市场支配地位。由此，在营业额标准无法适用的情况下，可以选择市场份额标准，直接分析合并后的市场集中情况，如果市场份额过于集中，消费者的选择权明显会受到限制。另一方面，可适用并购交易额标准。并购交易额与营业额、市场份额相比，稳定性强，能够真实反映零价格竞争环境下被并购企业的商业价值。但需要避免并购额被人为操纵的风险，在运用这一标准时，需要妥善确定并购额的最低线以及计算方式。比如，可以将市场份额标准与并购交易额标准综合适用，以市场份额来推断合同中确定的并购额是否有规避法律最低限额的情况，从而合理确定并购交易额。

三是细化量化平台经济领域相关市场界定框架。一方面，系统研究不同种类平台相关市场界定的分析方法。在《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》提出的平台分类基础上，系统研究不同种类平台在市场、数据、模式等方面特点，厘清不同模式平台相关市场界定的主要考量因素、分析框架和基本指标，尽量避免在替代性上有较大区别的业务作为整体来界定相关市场，提升我国平台经济领域经营者集中审查工作的专业化、科学化、精细化水平。另一方面，深入研究平台经济领域相关市场界定的量化模型。在系统揭示不同种类平台垄断行为特征和机理的基础上，开展理论性、应用性和前瞻性研究，探索不同模式平台相关市场界定的主要指标、计量模型和评估阈值，提升我国平台经济领域经营者集中审查工作的规范化、定量化、系统化水平。

[1]资料来源：Furman J. Unlocking digital competition[R], 2019.

作者：国家市场监督管理总局发展研究中心副研究员 张佰尚