提高国有控股的上市公司治理质量的三规三因三策

知风云：提高国有控股尤其是央企控股的上市公司治理质量，既是高质量发展的重要前提，又是可持续发展的重要基础！提高治理质量，关键不在于形式上的提高，而在于实质上的提升！

作者|知本咨询董事兼综合改革研究院院长 常砚军

责编|亿亿 编辑|阿苓

我国现代公司治理兴起于上世纪九十年代市场经济体制的确立和公司法的颁布，距今仅三十多年，相比西方国家公司治理几百年的历史是非常短暂的。

尽管三十多年来公司治理尤其是央企控股上市公司的治理质量取得了长足进步，但进一步提高的空间仍然不小。

本文围绕提高国有控股上市公司治理质量，简要归纳了三类监管主体的相关监管规定，简要分析了治理质量的三类不足，简要提出了针对三类不足的三类改进建议。

国务院及其监管主体关于提高上市公司治理质量的主要规定

为了提高包括治理质量在内的上市公司质量，2020年国务院制定了《关于进一步提高上市公司质量的意见》，2022年国务院国资委制定了《提高央企控股上市公司质量工作方案》，随后证监会制定了《推动提高上市公司质量三年行动方案（2022-2025）》，均对上市公司治理提出了要求。

1、国务院的相关要求

（1） 健全具有中国特色的国有控股上市公司治理机制。

科学界定国有控股上市公司治理相关方的权责，明确控股股东、实际控制人、董事、监事和高级管理人员的职责界限和法律责任。

（2）维护上市公司独立性。

控股股东、实际控制人及相关方不得以任何方式侵占上市公司利益。

2、国务院国资委的主要要求

（1）完善中国特色现代企业制度，健全国有控股上市公司治理机制。

全面贯彻“两个一以贯之”原则，充分发挥党委（党组）的领导作用。强化章程在公司治理中的基础性作用。

到2024年底前，原则上央企控股上市公司要在董事会规范运作的前提下全面依法落实董事会各项权利。

（2） 切实维护上市公司独立性。

进一步厘清国有股东对上市公司的管理边界。

（3）调整优化股权结构，引入积极股东完善治理。

央企集团要结合上市公司功能定位，对其股权结构和治理状况进行评估，根据评估结果提出动态优化股权结构、促进治理结构相互制衡和提升效率的举措。

鼓励通过多种方式，引入三高战略投资者作为积极股东，促进治理结构改善、经营机制转换。

3、证监会的主要要求

推动完善公司治理内部机制，强化控股股东、实际控制人的诚信义务，引导各类主体有效参与公司治理，促进机构投资者积极参与上市公司重大事项决策，减少控制权争夺中的乱象。

上述要求落实的怎么样？总体上国有控股尤其是央企控股的上市公司治理质量更高、提升更快，但仍有不少需要进一步改善提升的事项。

国有控股上市公司党的领导作用方面的不足与改进建议

1、存在的部分不足

（1） 仍有个别国有控股上市公司尚未将党建和发挥党的作用的条款写入公司章程中。

存在这方面问题的国有控股上市公司，实践中多见于国有控股股东通过重大资产重组并购民营企业的上市公司中。

（2）部分国有控股上市的公司章程不太符合“明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序”的要求。

在党组织前置把关尚未明确修订进入法律、行政法规之前，如果公司章程没有明确具体的规定，在发生前置环节缺失司法诉讼时，恐难获法院支持。

这方面，2021年最高法再审的三重一大缺失案件（（2021）最高法民申 3524 号）具有很强的指导意义。

2、完善改进建议（方向）

按党建进章程的外部有关规定，结合企业自身党建要求的实际，将党建工作要求写入公司章程。

至少应当在公司章程中明确写明以下事项：党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项，尤其是要非常明确地写入党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大经营管理事项的前置程序，重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。

控股股东控制与上市公司独立性方面的不足与改进建议

1、存在的部分不足

（1）机构和人员不独立

部分国有控股上市公司的控股股东与上市公司在部分机构上存在“两块牌子、一套人马”或高管行政兼职的情形，但这种情形在地方国企控股的上市公司相对央企控股的上市公司中暴露的更多一些。

例如，广东证监局对辖区内某国有控股上市公司的责令改正书披露：被责令改正企业和控股股东多达十个以上的部门存在“一套人马、两块牌子”的情况。

（2）业务和经营管理不独立

部分控股股东通过会议、发文、下指标、发制度、审批等行政穿透式管理干预上市公司的自主经营和日常运作。

例如，辽宁证监局对辖区内某国有控股上市公司的责令改正书披露：被责令改正上市公司的控股股东通过定期召开办公会议及经理办公会的形式研究上市公司日常经营事项、对上市公司通过设定财务指标并下达任务的形式，干扰上市公司财务独立。

湖北证监局对辖区内某国有控股上市公司的责令改正书披露：被责令改正上市公司生产经营管理事项、投资管理事项需向控股股东进行请示，并根据有关批复开展工作。

（3）财务和资金不独立

部分上市公司财务核算系统和权限不独立于控股股东，部分上市公司资金被控股股东或其指定的关联方非经营性占用，资金自主运用受到限制。

例如，河北证监局对辖区内某国有控股上市公司的行政处罚决定书披露：被处罚单位作为上市公司控股股东，在2021年通过下发通知等形式，要求上市公司在披露预告存款限额之外额外增加在其控制的财务公司的存款，增加额近一倍，上市公司在财务公司的实际日均存款额接近上年底经审计净资产的70%。

尽管上述显性的不独立情形近年来已经较大幅地减少，但部分控股股东对上市公司在实质上仍然按照上下级关系或理念进行管理型管控，对上市公司的独立运作（集团内正常商业协同除外）构成不小实质性障碍，由此可能侵害上市公司、其他股东和利益相关者的正当利益。

2、完善改进建议（方向）

上市公司控股股东对上市公司经营管理事项的管控，从模式上，建议采用财务型管控或战略型管控，避免采用运营型或操作型管控；

从方式上，建议采用采用尊重法人治理的治理型管控方式，避免采用管理型或行政型管控（党建业务除外）。

治理型管控方式下，控股股东应当坚持以资本为纽带、以产权为基础、以派出股权董事为依托，在现代公司治理框架下按照市场化规则，以股东角色和身份参与企业决策和经营管理，不干预企业日常经营。

控股股东和实际控制人的控制性影响通过股东会的表决权优势和董事会的票数（董事人数）优势合规发挥作用，在此基础上实现集团化运作的合理正向协同效应，不得损害上市公司和其他利益相关者在上市公司的正当权益或利益。

四国有控股上市公司的董事会建设方面的不足与改进建议

1、存在的部分不足

（1）外部董事队伍结构待优化

国企改革三年行动中已经要求国有企业董事会要建立专兼互补、结构合理的外部董事队伍，达到“专兼互补”至少应当配备一名专职外部董事。

不少积极改革的非上市国企董事会中也已经配备了专职董事，且专职比例有提升的趋势。

国有控股上市公司理应在配齐专兼互补的外部董事结构方面率先做出表率。

但上市公司股东尤其是控股股东提名的外部董事中专职董事配备较少，一方面兼职外部董事的履职精力有限客观上影响董事勤勉尽责的程度，另一方面兼职外部董事较多情况下责权利不对等可能引发勤勉尽责的意愿不强。

（2）董事会的职权尚需要实质性落实到位

《公司法》明示的董事会职权，在部分上市公司尚未全部实质性落实到位，尤其是选聘和解聘高级管理人员。

国企董事会落实“定战略、作决策、防风险”基本职责所需的职权，在部分上市公司尚未全部实质性落实到位，尤其是经营计划、重大投资决策方面。

例如，大连证监局对辖区内某国有控股上市公司的责令改正决定书披露：上市公司控股股东越过法人治理结构以文件形式建议、推荐对上市公司的高管。

湖南证监局对辖区内某国有控股上市公司的监管意见书披露：上市公司的经营计划由控股股东审定后下发执行，甚至有一年的经营计划未经上市公司董事会审议，而是由控股股东审定后直接下发执行。

（3）董事会运行及董事会专委会运作不太到位。

部分上市公司董事会开现场会较少，不利于充分发挥董事们集体研究讨论、科学合理决策的作用，决策质量难以保证。

例如，某上市公司一年召开十几次董事会，竟没有一次采用现场会议形式。

部分上市公司董事会专门委员会建设与运行不到位，主要有两类表现：一是专委会从形式到实质开会运作较少，二是专委会虽然形式上也开会，但专委会成员提出的重要意见和建议较少。

董事会“定战略”的一项重要的工作就是定期进行战略评估与研讨，在形成评估讨论基础的过程中董事会战略委员认真调研、开会研究是非常必要的。不难推测，战略委员会一年都不开一次会的董事会能把“定战略”职责高质量落实到位。

2、完善改进建议（方向）

（1）国有控股股东提名的外部董事中至少应配备一名专职董事，增强董事履职的精力保障，提升董事责权利的对等程度，促进董事更好勤勉尽责，进而促进董事会更好地发挥作用。

（2） 结合上市公司独立性建设，切实落实上市公司董事会的职权，尤其是依法全面落实董事会的法定职权。

需要特别提请注意的是：在落实董事会选聘和解聘经理层的职权时，应切实贯彻“两个一以贯之”原则，既要落实党管干部的要求，又要切实落实董事会最终决定选聘经理层成员的实质性权利。

为此，可探索把二者真正有机结合的落地机制（写入公司章程），建议党组织通过把关筛选和前置审议正式向董事会推荐的人选数量应具备差额选聘的条件，董事会有权从党组织把关过的多名人选中择优确定最后的选聘对象。

（3）高度重视董事会现场会对董事会有效发挥作用的重要性和必要性，原则上要召开现场董事会以便更加充分地研讨，在此基础上作出更科学的重大决策、形成更有效的风险控制。

高度重视董事会专门委员会的有效运行对董事会高效运行的重要性和必要性，做实董事会专门委员会并确保其有效支撑董事会更好地发挥作用。

提高国有控股尤其是央企控股的上市公司治理质量，既是高质量发展的重要前提，又是可持续发展的重要基础！提高治理质量，关键不在于形式上的提高，而在于实质上的提升！

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