房屋租赁合同电费条款效力认定分析

房屋租赁合同电费条款效力认定分析

——罗某某诉某企业管理公司房屋租赁合同纠纷案

裁判要旨

当事人根据双方合意订立房屋租赁合同，约定电费标准高于政府定价，亦属于双方意思表示一致之结果，不能简单以违反效力性强制性规定或违背公序良俗为由否定合同条款效力。识别电费条款的效力，应严格依照民法典第一百五十三条规定，并参考九民纪要所提供的判断、检验路径，结合案情进行综合认定。

【案 情】

上诉人（一审原告）：罗某某。

被上诉人（一审被告）：上海某企业管理有限公司（以下简称某公司）。

2018年2月，某公司（出租方、甲方）与罗某某（承租方、乙方）签订《租赁合同》，约定出租方将房屋出租给乙方，限经营网吧之用；租期自2018年3月20日至2022年10月31日；承租方必须支付和清偿显示于承租方独立仪表的有关水、电、电讯和电话费等公用事业费用和于该房屋内使用的设施的费用。电费按1.49元/度计费，水费按7元/吨计费，电梯养护费每年1,500元，公用广告牌电费按1.49元/度计算。如出租方已向有关设施部门代付相关费用，承租方应根据出租方的要求在规定期限内偿还出租方已支付的水、电、电讯和电话等供应的费用及滞纳金。后，罗某某与某公司协商一致，于2022年3月10日提前终止了《租赁合同》。

罗某某认为，一、双方租赁合同明确约定罗某某系按照某公司向有关部门代付的标准支付电费，与约定的1.49元/度标准相矛盾，应依法作出不利于提供格式条款一方即某公司的解释，某公司应以其实际向上海市电力公司支付的电费，即按照谷时0.396元/度、峰时0.825元/度的标准向罗某某收取电费。二、某公司加收电费的约定因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。根据《中华人民共和国电力法》（以下简称电力法）第四十三条、第四十四条，《中华人民共和国价格法》（以下简称价格法）第十二条，国家发改委、工业和信息化部、财政部、国家市场监管总局联合印发的《关于涉企违规收费专项整治行动方案》第二部分第二项，沪府办【2021】34号第二部分第四项第三点，沪发改价管【2021】7号第一部分第五项等规定，电费价格应由国家电力和物价部门制定，任何单位代收电费时应严格按照政府规定的销售价格，严禁向终端用户加收额外费用。政府指导价和政府定价带有强制性，是政府进行宏观调控的重要手段之一。某公司加收电费的行为无效。三、作为提供格式条款一方的某公司未对电费标准履行任何提示或说明义务，致使罗某某并未注意及理解该与其具有重大利害关系的条款，误以为该标准即某公司向有关部门代付的标准，故该约定不能成为合同内容。四、作为提供格式条款一方的某公司不合理地加重了罗某某的责任，排除及限制了罗某某主要权利，故该约定应属无效条款。五、高达1.49元/度的电费约定致使双方权利义务显失公平。罗某某提交了收据、微信聊天记录等，证明某公司按照1.49元/度的标准收取电费，罗某某共计缴纳了7,040度的电费。与系争房屋同地段商铺的电费均按照上海市电力公司收取电费的标准，某公司亦是按照该标准向电力公司代付电费，罗某某多次要求某公司返还超收的电费均未果。

罗某某向一审法院起诉请求：某公司向罗某某退还超收电费280,896元。

【审 判】

一审法院经审理认为，租赁合同已明确约定电费按1.49元/度计费，现罗某某认为应按上海市电力公司的收费标准计付电费，要求某公司返还超出的电费，缺乏依据。故一审法院判决驳回其此项诉请。

罗某某不服，提起上诉。

二审法院经审理认为，根据《租赁合同》对电费单价、计量方式的约定，双方就电费支付并非代收代缴关系。某公司提供的证据显示，其与不同租户约定的电费单价并不相同，难以认定该合同条款为格式条款。对罗某某主张关于电费单价的约定因违反法律、行政法规强制性规定而无效的意见，本案并不适用电力法第四十三条、价格法第十二条的规定；从电力法适用范围之体系解释及法益衡量上看，亦难以认定电力法第四十四条“禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用”为效力性强制性规定。同时，结合罗某某租赁涉案房屋全天候经营网吧，其电费系其日常经营主要的成本支出，且政府制定的电价公开透明；电量传输客观存在损耗；某公司辩称双方租赁合同中未约定物业服务费用，公共部位、共用设施及配套设施的运行维护亦产生分摊费用的意见亦具有一定的合理性，罗某某的上诉理由难以成立。

综上，二审法院判决：驳回上诉，维持原判。

【评 析】

房屋租赁合同约定按照高于政府定价的电费标准收取电费（以下简称“电费条款”），承租人大多以该电费条款因违反效力性强制性规定而无效，部分以该条款违反政策文件、格式条款规范为由，要求出租人退还多收取的电费。对承租人的诉请能否予以支持，司法实践中存在争议，包括上海市在内的大部分地区多以依据不足为由不予支持，但也有部分裁判观点认为根据电力法第四十三条、四十四条之规定，承租人请求出租人退回多收取的电费之主张合法有据。电费条款是否为格式条款，是否因违反效力性强制性规定，或公序良俗而无效，抑或存在其他可能影响效力的情形，应在法律框架内综合案情进行认定。

一、电费条款是否为格式条款

格式条款在防范交易风险、提高交易效率的同时，也带来违背市场经济契约正义的风险。民法典在整合合同法及其司法解释中格式条款规定的基础上，初步构建起一套包含格式条款的认定、法律效果及解释规则等在内的完整规制体系。其中，民法典第四百九十六条规定了格式条款的定义、格式条款的订入规则,第四百九十七条则规定了格式条款无效的情形,第四百九十八条规定了格式条款的解释规则。根据第四百九十六条关于格式条款之定义的规定可见，“预先拟定”“重复使用”是格式条款的形式特征，而“订立合同时未与对方协商”是格式条款的核心特征。同时，可结合制定主体是否单一、交易对象是否特定、条款内容是否固定等对争议条款是否为格式条款进行综合判断。认定构成格式条款的，再逐层对是否构成合同内容、有无无效情形、条款提供方之提示说明义务的履行、条款解释等情况进行判断。

结合本案，上诉人称电费条款系格式条款，排除及限制了其主要权利，应属无效；同时又以被上诉人未尽到提示说明义务为由主张该条款不属于合同内容。对此，被上诉人提交了两份与其他承租人签订的、标的物与案涉房屋同属一座大厦的租赁合同。经审查，该两份租赁合同约定的电费标准与罗某某合同约定的电费标准各不相同。如前所述格式条款的形式特征可知，格式条款不是为特定的相对人制订,而是为不特定的相对人制定的。由此可见，被上诉人针对不同承租人签订了不同单价的电费条款，该条款内容并非固定不变。由此可见该电费条款并非被上诉人为了重复使用而预先拟定、订立合同时未与上诉人协商的条款，故不属于格式条款。在认定其不属于格式条款的情况下，即无需再探讨上诉理由中关于是否构成合同内容、因提供方是否履行提示说明义务而导致该条款无效等问题。

二、电费条款是否违反效力性强制性规定

民法典第一百五十三条第一款规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”在电费条款引发的纠纷中，多数承租人会以电费条款违反价格法第十二条，电力法第四十三条、第四十四条等规定为由，要求法院认定电力条款因违反效力性强制性规定而无效。正确识别、区分相关规范的性质，坚持鼓励交易的原则，审慎认定合同效力，具有重要的实践意义。

民法典第一百五十三条第一款确立了民事法律行为违反法律强制性规定无效的标准，是我国立法和司法实践经验的总结。相较于早前经济合同法规定“违反法律和行政法规的合同”为无效，到合同法“违反法律、行政法规的强制性规定”无效”，再到合同法司法解释二明确“‘强制性规定’是指效力性强制性规定”，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》进一步提出“管理性强制性规定”的概念，规定“违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。”九民会议纪要第30条对如何区分效力性强制规定和管理性强制规定作出了类型化的梳理。立法沿革显示，立法者对违法无效规则的适用范围进行了一步步限缩。民法典第一百五十三条第一款以法律、行政法规的强制性规定作为判断无效的标准，同时又对法律、行政法规的强制性规定通过但书方式作出区分，限缩强制性规定作为判断无效的适用范围。民法典第一百五十三条第一款虽在表述上与之前的法律有所不同，但法条中前一个“强制性规定”指的就是效力性强制性规定，后一个“强制性规定”就是管理性强制性规定。法条的精神内核没有变，区分效力性强制性规定与管理性强制性规定仍然有积极意义。

九民会议纪要第30条提出判断强制性规定性质时的考量因素：1.保护的法益类型；2.违法行为的法律后果；3.交易安全保护。同时列举了应当认定为效力性强制性规定的情形：1.涉及公序良俗；2.交易标的禁止买卖；3.违反特许经营规定；4.交易方式严重违法；5.交易场所违法。也列举了应当认定为“管理性强制性规定”的情形，即关于：1.经营范围；2.交易时间；3.交易数量的规定。该条在民法典施行后应当继续适用，为审判实践中区别效力性强制性规定和管理性强制性规定提供指引。以下将根据上述规定并结合本案所涉法律规定是否属于效力性强制性规定、是否可适用于本案进行详细分析。

（一）电力法第四十四条

电力法第四十四条规定：“禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用；但是，法律、行政法规另有规定的，按照规定执行。”该条款中使用了“禁止”一词，属于强制性规定无疑。而该条款也是本案最具争议的法律规范。

第一，考察规范对象。效力性强制性规定作为公法介入私法的重要通道，其规制的对象应具有公法上的不正当性，应从意思表示本身、主体准入条件、合同缔约方式、时间、场所又或是合同履行行为来具体认定合同效力。一般情况下，合同内容违法，主要体现为标的物违法，原则上违反即无效；主体资格违法，缔约方式、场所、期限数量违法，表明法律、行政法规并不禁止该法律行为本身，原则上不应认定合同无效；履行行为违法，则一般不影响合同效力。具体到电力法四十四条的规定，其调整对象是合同的价格要素，也就是说该条法律规范并不禁止法律行为本身，仅规范了合同内容中的一个要素，故不应直接判定违反该要素的合同无效。

第二，通过法益衡量进行校验。一般需权衡相冲突的法益、考察违法行为的法律后果、考察是否涉及交易安全保护问题以及合同是否已经履行几个方面进行综合判定。具体至本案，首先，电力法第四十四条要保护的法益并非是人身和人格权、基本政治权利或是如选举权、劳动权这样的基本权利。其次，如果违反该条规定，电力法第六十六条仅规定其法律后果是给予行政处罚，而不涉及刑事犯罪，说明该行为不具有更严重的社会危害性。且利益受损方系特定的承租人，而非不特定当事人，并未涉及社会公共利益范畴。再次，该行为亦不涉及交易安全问题，并且从履行程度上看，双方皆有充分自由选择是否进行租赁交易乃至电费的价格如何约定，实际上本案双方也已实际按约履行租赁合同长达四年之久。

综合上述因素进行判断可知，不应认定电力法第四十四条为效力性强制性规定，故本案不应适用“违反即无效”的认定原则。

（二）价格法第十二条、电力法第四十三条

价格法第十二条规定：“经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。”电力法第四十三条规定：“任何单位不得超越电价管理权限制定电价。供电企业不得擅自变更电价。”结合本案可以认为，电费条款不适用上述两条法律规范，理由如下：

首先，电力法中的“电价”有明确的法律界定。电力法第三十五条规定：“本法所称电价，是指电力生产企业的上网电价、电网间的互供电价、电网销售电价。电价实行统一政策，统一定价原则，分级管理。”因电力涉及国计民生，电价属于价格法规定的政府定价范畴。电力法中的“电价”是指“生产企业的上网电价”即电网企业向发电企业购买电的价格、“电网间的互供电价”即不同核算单位的电网与电网之间通过联络线相互供应电力电量的计算价格、“电网销售电价”即电网企业向电力用户销售电力的价格。电力法第四十三条规定的定价权实际上系维护政府定价的权威性和强制性，不应适用于本案所探讨的电费条款的效力认定。

其次，电力法中的“电费”与“电价”并非同一概念。从电力法适用范围之体系解释上看，该法调整对象主要包括电力建设、生产和供应关系、电力设施保护与管理关系等，属于经济法的范畴。从行文表述来看，“电费”在电力法中通常指供电企业对终端用户收取的费用，而租赁合同中的双方一般都属于终端用户，而非法律意义上的电力生产或供应关系。如本案双方当事人均属于电力用户，出租人并非电力经营者或供电企业，亦无“电价”定价权，双方协商一致的电费条款不属于上述法律规范的适用范围。

三、电费条款是否违背公序良俗

民法典第一百五十三条第二款规定：“违背公序良俗的民事法律行为无效。”公序良俗包括公共秩序和善良风俗，其中公共秩序是指法律秩序，善良风俗是指法律秩序外的道德。如对其进行类型化分析，公序良俗主要包括基本权利之维护、弱者利益之保护、经济社会管理秩序之维护、婚姻家庭秩序之维护以及伦理道德之维护五大类。

民法典一百五十三条将民事法律行为无效的情形分为“违法无效”和“背俗无效”。其中“违法无效”的“法”仅限于法律、行政法规，如涉及行政规章、政策文件等，则涉及到“背俗无效”之判断。本案中上诉人即提出涉案合同中的电费条款因违反国家发改委、工业和信息化部、财政部、国家市场监管总局联合印发的《关于涉企违规收费专项整治行动方案》（发改价格〔2022〕964号）第二部分第二项、《上海市人民政府办公厅转发市发展改革委等六部门<关于本市清理规范城镇供水供电供气行业收费促进行业高质量发展的实施意见>的通知》（沪府办【2021】34号）第二部分第四项第三点“任何单位或个人不得在水电气费用中加收其他费用”，以及《关于开展清理规范本市供水供电供气行业收费有关工作的通知》（沪发改价管【2021】7号）第一部分第五 项“任何单位代收供水供电供气费时，严禁向用户加收额外费用”等规定，故属无效条款。依据立法法的规定，上述文件并不属于部门规章或地方政府规章，而是属于政策文件。下面结合判断规章、政策相关内容是否属于违背公序良俗的考察因素，逐一进行分析：

1.文件层级。政策分为党中央的政策、国家政策、部门政策、地方政策等。本案所涉的三个文件中，仅《关于涉企违规收费专项整治行动方案》属于国家政策，后两个仅属于地方政策性文件。

2.规范对象。借鉴“违法无效”中对法律、行政法规对法律规范的对象的考察，从主体准入、交易行为、履行要素（如场所、时间、数量）等方面进行考量。只有规范的对象是交易行为本身或市场主体的准入条件时，才影响合同效力。对监管对象的合规性要求，一般不影响合同效力。本案中，租赁双方均系终端用电户，并不存在《关于涉企违规收费专项整治行动方案》所述“不合理加价”“违规加价”“以用电服务费等名义向用户重复分摊收费”“未落实电价收费公示制度”等情形，不属于该文件规制的对象。关于后两个地方政策文件，与电力法第四十四条的表述类似，其涉及的主要是合同的价格条款，并不禁止行为本身，不应影响合同效力。

3.交易安全保护。考察规章或政策规范的是一方还是双方的行为，如果仅规范一方的行为，则需要考虑相对人保护的问题。本案涉及的政策条款规范的仅是收费一方的行为，并非限制双方行为，故需要考虑对其余交易相对人的保护。

4.监管强度。即通过处罚结果是否涉及刑事犯罪，如违反该规章或政策至多会产生相应的行政处罚，则表明监管强度较弱，一般不宜否定合同效力。本案所涉地方政策，并未涉及相应监管后果，说明监管强度极弱。

5.社会影响。需考量是否造成交易市场风险增加、是否会造成严重的社会后果。本案所涉情形仅涉及特定承租人，主要系双方当事人意思自治的范畴，难谓会造成严重的社会后果，也未损害国家对电力进行宏观管理和统一定价的调控政策。

综上，经过对上述考量因素的逐一分析，电费条款不因违反上述政策文件致违背公序良俗而无效。

结语

司法实践中，认定房屋租赁合同的电费条款效力时，应当在法律框架内，充分考虑案件的实际情况。首先考察当事人的意思自治，考察电费条款是否构成格式条款，是否存在重大误解、欺诈、胁迫、显失公平等可被撤销的情形。实践中，因政府电价公开透明，考虑到承租方经营业态、电力传输客观损耗、公共部位及公用设施等运行维护费用分摊情况等，应避免简单通过“违法无效”“背俗无效”等否定私法所保护的当事人之间形成的合意，做到保证合法性的同时考虑合理性，鼓励交易、维护交易安全。