起诉期限应该如何计算

新司法解释施行前作出的行政行为，行政相对人在新司法解释施行后才知道或者应当知道该行政行为的内容，向法院起诉后——起诉期限应该如何计算

2016年6月27日，某县政府印发了《关于对某县某片区改造项目土地房屋征收补偿的决定》（以下简称“征收决定”）。2018年10月19日，苏某及其妻、其子苏甲、苏乙分别与某县土地房屋征收中心、某县某镇政府签订了《房屋征收安置补偿协议》，协议共计6份，其中苏某夫妇各签订2份。6份协议合计征收房屋面积577.33平方米，除去抵扣协议约定的购买安置房源费用后，苏某一户还应得到补偿款155837.73元。该款项已于2019年5月30日汇入苏某名下的商业银行账户。

　　2020年5月12日，苏某提起诉讼，请求判决撤销某县政府作出的征收决定。法院裁判认为，苏某与某县土地房屋征收中心、某县某镇政府签订了《房屋征收安置补偿协议》。参照国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第4条“行政机关不能提供发布征收土地公告或征收土地补偿安置公告的证据，但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一，经查证属实的，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定：……（二）已经签订征收土地补偿协议的，自申请人签订征收土地补偿协议之日起”之规定，可以视为苏某自签订该协议之日起知道征收决定。根据2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第64条第1款的规定，起诉期限从苏某知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，即苏某至迟应于2019年10月19日前提起诉讼，其于2020年5月12日提起本案诉讼明显超过一年起诉期限，一审裁定驳回其起诉、二审驳回其上诉，再审驳回其再审申请。苏某不服法院裁判，向检察机关申请监督。另查明，2020年7月29日，某县法院针对苏某就案涉房屋诉某县某镇政府强拆违法案作出判决，确认某县某镇政府强拆案涉房屋违法。

　　本案中，针对苏某提起诉讼是否超过起诉期限存在两种观点。

　　第一种观点认为，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中关于新旧法衔接适用的“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则来看，该具体行政行为于2018年2月8日之前作出，当时施行的是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，从有利于行政相对人角度出发，起诉期限应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容之日起计算，适用二年的起诉期限。法院以申请人超过起诉期限为由驳回其起诉错误，检察机关应当向法院提出再审检察建议或提请上级检察院抗诉。

　　第二种观点认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第64条第1款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案虽然行政行为是在新司法解释实施前作出，但申请人知道或者应当知道该行政行为是在新司法解释实施之后，其起诉期限应当为其从知道或应当知道被诉征收决定之日起一年内，法院裁判并无不当，建议对申请人作出不支持监督申请决定。

　　笔者赞同第二种观点，理由如下：

　　第一，从法律规定来看。起诉期限的决定因素是知道或应当知道行政行为内容之日而不是行政行为作出之日，行政行为作出之日的制度价值在于确定最长保护期限，即法律规定的行政行为作出后涉不动产案件不超过二十年，其他案件不超过五年。行政行为作出后并不必然导致起诉期限的开始，起诉期限的起算从行政相对人知道或应当知道行政行为内容之日起开始。本案中，虽然征收决定的作出时间是2016年6月27日，是在2018年2月8日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行前，但2018年10月19日，苏某与某县土地房屋征收中心、某镇政府签订了《房屋征收安置补偿协议》，可以视为苏某自该行为发生之日起知道征收决定，该时间是在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行之后，法院应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》关于起诉期限即一年的规定。

　　第二，从立法原意及文本解释来看。起诉期限制度设立的主要目的在于维护社会秩序，督促行政相对人积极行使诉权，起诉期限过长不利于行政管理秩序的尽快稳定。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》关于新旧法律适用“实体从旧，程序从新”并有利于行政相对人的原则适用的前提条件是“行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后”，本案行政行为作出时间是在新法施行以前，明显不属于上述原则的适用范围。如对行政行为发生在新司法解释之前、行政相对人在新司法解释施行后知道或者应当知道行政行为内容的起诉期限适用二年的规定，将严重突破“实体从旧，程序从新”并有利于行政相对人原则的设定初衷，不利于法律的正确施行，不利于社会秩序的稳定。

　　第三，从避免讼累的角度来看。苏某提起诉讼的主要目的在于其被征收房屋利益的实现，某县法院已作出判决确认某镇政府强拆其房屋的行政行为违法，苏某认为案涉房屋征收或强拆致其利益受损，完全可以通过行政赔偿诉讼直接主张权利，且案涉房屋已被强制拆除，即便撤销或确认征收决定违法，其实体权益损失仍需通过赔偿或者履行之诉主张。本案如果支持申请人的监督申请，只会徒增诉讼程序，空耗诉讼资源，对于解决申请人的诉讼请求并无裨益。因此从避免当事人讼累、避免陷入行政诉讼程序空转的角度来看，本案无支持申请人监督申请的必要。

　　处理结果：检察院审查后认为，2018年10月19日，苏某与某县土地房屋征收中心、某镇政府签订了《房屋征收安置补偿协议》，视为其已经知道行政行为发生，其于2020年5月12日提起本案诉讼，明显超过一年的起诉期限。一审裁定驳回苏某起诉，二审驳回其上诉，维持原裁定并无不当，检察机关遂依法作出不支持监督申请决定。

来源：检察日报 （作者：翁武华　李可眉）