最高法判例：被诉行政行为涉及第三人合法权益的举证规则

转自:鲁法行谈

☑ 裁判要点

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”结合《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定可知，行政机关提供作出行政行为的证据和依据的意义，在于证明其行政行为的合法性。但同时需要指出，行政诉讼中的证明对象具有多样性，行政诉讼证据也并不仅仅限于证明行政行为合法性的证据。因此，该法条的但书规定“被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”，是因为在行政行为涉及第三人合法权益的情况下，简单地适用被告单方举证规则，则有可能将不利后果转嫁于第三人，而第三人的合法权益则可能因行政机关怠于举证遭至不利影响。有鉴于此，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”该规定肯定了人民法院对于涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，有权责令当事人提供或者补充有关证据；而对于当事人主动提供或补充的涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实的证据，人民法院根据证据“三性”原则予以审查认定，应在上述职权的合理范围之内。

☑ 裁判文书

裁判文书网发布日期：2019-12-03

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申8620号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：余春芳，女，1977年2月6日出生，汉族，住江西省景德镇市珠山区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江西省景德镇市人民政府。住所地：江西省景德镇市瓷都大道**号。

法定代表人：刘锋，该市人民政府市长。

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：景德镇市华达购物广场有限公司。。住所地：江西省景德镇市珠山区珠山中路**号

法定代表人：林瑞建，该公司董事长。

再审申请人余春芳诉被申请人江西省景德镇市人民政府（以下简称景德镇市政府）行政复议决定一案，江西省景德镇市中级人民法院于2018年7月31日作出（2018）赣02行初50号行政判决：驳回余春芳的诉讼请求。余春芳不服提起上诉后，江西省高级人民法院于2018年12月6日作出（2018）赣行终935号行政判决：一、撤销景德镇市中级人民法院（2018）赣02行初50号行政判决；二、撤销景德镇市政府于2018年4月9日作出的景府复决字（2017）66号行政复议决定书；三、责令景德镇市政府在判决生效之日起60日内重新作出行政复议决定。余春芳仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

余春芳请求本院撤销原审行政判决，依法再审。其申请再审的主要事实和理由为：1.二审法院就景德镇市政府在二审中提交的本应在一审举证期限内提交的证据组织质证违法。2.原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十七条规定将前述证据作为认定事实的根据，属于适用法律错误。3.从二审法院查明的事实看，再审申请人有理由认为景德镇市华达购物广场有限公司（以下简称华达公司）并没有在法定期限内提出行政复议申请，系景德镇市政府和华达公司编造了这一“事实”。

本院认为：本案的争议点在于如何看待二审法院对相关证据的采信问题。再审申请人余春芳的原审诉讼请求系撤销景德镇市政府作出的景府复决字（2017）66号行政复议决定。从处理结果看，其原审诉讼请求已获得二审法院的支持，但结合其申请再审的事实和理由，主要的质疑集中于不满江西省高级人民法院就被申请人景德镇市政府在二审期间提供的相关证据的分析认定结果，并据此认为本案应当予以再审。再审申请人提出的问题，主要涉及如何理解《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于被告的证明责任。该法条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”结合《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定可知，行政机关提供作出行政行为的证据和依据的意义，在于证明其行政行为的合法性。但同时需要指出，行政诉讼中的证明对象具有多样性，行政诉讼证据也并不仅仅限于证明行政行为合法性的证据。因此，该法条的但书规定“被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”，是因为在行政行为涉及第三人合法权益的情况下，简单地适用被告单方举证规则，则有可能将不利后果转嫁于第三人，而第三人的合法权益则可能因行政机关怠于举证遭至不利影响。有鉴于此，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”该规定肯定了人民法院对于涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，有权责令当事人提供或者补充有关证据；而对于当事人主动提供或补充的涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实的证据，人民法院根据证据“三性”原则予以审查认定，应在上述职权的合理范围之内。

本案中，再审申请人质疑的华达公司是否依法提出过行政复议申请这一事实具有两重法律意义，既涉及对被诉行政行为的合法性评判，又涉及对华达公司行政复议申请权行使的认定。申言之，一方面，华达公司依法提出行政复议申请是景德镇市政府作出行政复议决定应当掌握的基础事实之一，也是人民法院评价被诉行政复议决定是否合法的重要方面，如果被申请人不依法提供相关证据，则无法证明其复议行为的合法性，应承担不利的法律后果；另一方面，在被诉行政复议行为的合法性评价之外，华达公司是否提出过行政复议申请又是一个客观事实，涉及对其复议申请权行使的认定，对其合法权益会产生直接影响，在程序安排和实体权益保护方面不宜将复议机关怠于举证的后果任由华达公司来承担。对此，二审法院明确指出：“法院可以对景德镇市政府逾期举证的行为作出否定性评价，但必须依据客观事实认定华达公司的复议申请是否确已超过期限。”故二审法院对景德镇市政府在二审中提供的相关证据依法予以审查，在坚持对被诉行政复议行为否定性评价不动摇的同时，对涉及华达公司合法权益的证据依法进行审查并认定相关事实，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、三十九条之规定精神。总体上看，二审法院的判决在形式上已经支持了再审申请人的原审诉求，既体现了对其复议申请权之有效保障和对复议机关之有力监督，亦体现了对原审第三人程序权益与实体权益的合理考量和纵深保护，并无明显不当；同时，再审申请人如对实体权益争议问题存有异议，仍有机会和权利在复议机关依照生效裁判重新作出复议决定的相关行政程序和诉讼程序中进一步继续提出主张、寻求救济。据此，再审申请人申请再审的事实和理由难以成立，本院不予支持。

综上，余春芳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人余春芳的再审申请。

审判长 王晓滨

审判员 朱宏伟

审判员 李绍华

二〇一九年八月三十日

法官助理 赖峨州

书记员 邱金坤