民事诉讼立案制度深度解读，提高起诉成功率的秘诀就在这里

第九章　民事诉讼立案制度的运行现状与改革路径

一、问题意识及分析范式之设定

二、话语功能：从不予受理适用的理由进行分析

三、实践功能：从立案审查的处理结果分析

四、功能背离的双重解释

五、改革进路

2012年8月31日，全国人民代表大会常务委员会审议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，明确规定了保障当事人起诉权并完善起诉和受理程序。新《民事诉讼法》第123条规定：“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。对符合本法第119条的起诉，必须受理。符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。”本次民事诉讼法的修订，对于解决司法实践中起诉人行使起诉权受阻，人民法院不立案且不出具裁定书导致起诉人无法寻求上诉救济等难题，将会起到治标的作用。继民事诉讼法修改之后，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”。这一改革举措使曾经热议的“废除立案审查制，改为立案登记制”的话题重回学者的视野。[1]随即，最高人民法院先后颁行的《关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》（2015年2月4日施行）和《关于人民法院登记立案若干问题的规定》（2015年5月1日施行）均对“立案登记制度”作出规定。与此同时，立案登记制度在诸多法院的司法实践中被试点抑或正式推行。毋庸置疑，立案登记制代替立案审查制对于破解部分法院在立案过程中的“三不”问题[2]将发挥重要作用。然而，2012年《民事诉讼法》及相关司法解释并未过多触及立案制度的深层问题，可以想象，立案登记制度仍难以从根本上解决“起诉难”问题。本章以实证调研的数据为基本素材，以制度的功能分析为视角拟对立案制度进行初步解读和探讨。

注释

[1] 早在2005年至2007年间，江伟教授在《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改建议稿（第三稿）及立法理由》中提出立案登记制取代立案审查制后，理论界与实务界围绕此问题进行过激烈的讨论，并进一步促进了民事立案工作的改革。

[2] 法院在立案程序中的“三不”作法是指不收起诉材料，不出具书面裁定，不予立案。

一、问题意识及分析范式之设定

在权利话语的推动下，立案制度已成为近年来民事诉讼理论研究的热点。现有的研究成果有两种对立的观点，一种观点从保护当事人诉权出发，指出民事立案审查制度正当性的缺失和不足[1]；另一种观点，从诉的利益具有公益性及司法保护追求对等性等角度出发，认为严格立案审查制度具有一定的必要性和合理性。[2]上述研究范式立足于立案制度的法治化转型，其积极意义不言而喻。但是，由于大多数学者对实践关注不多，立案制度中的深层问题并未得到充分回应。立案制度痼疾的基本原因没有被揭示，故而，不少议论都是无的放矢、隔靴搔痒。为此，我们对沿海J省M区法院及中部地区K省N区法院进行了调研[3]，以期发现民事立案审查制度立法与实践中存在的关键性问题，并试图探讨解决问题的可能路径。调查的方法包括数据统计、访谈与检索档案资料。

从上述两个地区法院的调查数据来看，在两院民商事立案审查中，裁定不予受理的案件数在总受理的民商事案件中所占比例较小。M、N两调研法院不予受理的民商事案件数均不足1%。[4]就M区法院的数据来看，2006年不予受理的案件仅占0.2%，2008年不予立案数最高，但也未超过0.8%。N法院经济条件相对比较落后，民商事案件原本就比较少（每年受理案件数在1000件左右），不予立案的案件一般不超过5件。

于是，问题由此出现，既然民商事案件不予受理的比率如此之低，为何老百姓还因起诉问题叫苦不迭？“起诉难”是不是一个人为的假命题？立案审查制度究竟具有何种功能？以此作为问题意识，我们拟以相应的实证资料为基础，并从功能主义的角度对民事立案审查制度展开分析。

社会现实与法律条文之间，往往存在着一定的差距。如果只注重条文，而不注重实施情况，只能说是条文的、形式的、表面的研究，而不是活动的、功能的研究。[5]毕竟，条文规定是一回事，而法律实施又是一回事。迪尔凯姆曾指出：“为了说明某一社会现象，仅仅指出它的产生原因是不够的；在绝大多数情况下，至少还必须说明在确立社会秩序中的功能。”[6]迪尔凯姆揭示了功能主义的一个主张，即系统组成部分的存在只能用维持系统整体或社会秩序中的功能来解释。从法社会学的角度，科特威尔具体指出了法律的目的与功能（作用）的区别：“论及法律的作用，可能根本就与其当初得以颁布施行的原始目的不相一致。因此，社会制度可能具有的显著作用，只能根据其作为一个更广阔社会体系诸成分的地位来确定；这些作用也许完全不同于直接与它们维护的有关人所承认的目的。”[7]据此可以将特定法律制度的功能区分为预期功能与实践功能。就立案审查制度而言，按照功能主义相关理论，对立案审查制度的揭示与分析可以其预期功能与实践功能的差异为基础展开。立案审查制度的预期功能是由相关法律预定的制度功能。立案审查制度的实践功能则通过其实际运行的效果而得以呈现，除了规范要求外，它还与起诉、受理乃至审理程序等具体环境因素密切相关。这两大功能之间存在一种功能转换的环节，即通过法律依据的适用而赋予立案审查制度一种形式上的功能。由于这种功能通常由人民法院立案庭以立案决定或不予受理的裁定书表达显示出来，故而可以称之为话语功能。

在我国民事立案审查程序中，立案审查制度的预期功能包括当事人诉讼权利保障和法院审判权保障两个方面。[8]所谓诉讼权利保障，是指立案审查制度的目的在于切实保护当事人的诉讼权利，使合法的起诉及时得到受理，从而避免“起诉难”或“告状难”；所谓审判权保障，是指立案审查制度要以保障人民法院依法行使审判权，及时审理案件，避免司法资源的浪费为制度目的。根据现行法律规定，立案审查制度适用于民事、刑事和行政三大诉讼，是受理程序中不可或缺的环节。规范民商事立案审查制度的法律依据是《中华人民共和民事诉讼法》和《最高人民法院关于人民法院立案工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》）以及其他相关法律和司法解释。从民事裁判权的性质及《暂行规定》的立法宗旨来看，[9]民事立案审查制度的预期功能应当是保护当事人的诉讼权利，方便民众诉讼。因而，保障当事人诉讼权利应是该制度的主要功能。相对而言，保障审判权的行使则是次要功能。依此推理，保护当事人权利无疑应成为立案审查制度的主要目的，即立案审查制度对当事人诉讼权利及实体权利的关照应当优于保护审判权行使的需要。

民事立案审查的实践是否充分实现了上述预期？如果目标与结果相差较大，则应检讨产生问题的原因。围绕这一主题，我们不妨以调研和收集到的相关资料来展开分析。分析结果表明：立案审查的实践功能与预期功能相差较大。实践中，立案审查关照更多的是人民法院审判权的有效行使，即方便人民法院行使审判权。如有学者认为：“新民事诉讼法在起诉程序中增加了保障当事人起诉权的原则规定，并对明确的被告、明确的联系方式、被告应当提交答辩状、人民法院对不予受理的案件应当在七日内做出裁定等作了进一步要求，方便受诉人民法院准确认定双方当事人的诉讼主体资格，在一定程度上可以防止滥诉，有助于规范审判秩序。”[10]立案审查的实践功能与预期功能背道而驰，主要表现为不予受理案件的存在，而且这些案件正在不断增加。

注释

[1] 参见江伟主持，中国人民大学法学院《民事诉讼法法典的修改与完善》课题组：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改建议稿（第三稿）及立法理由》，239~240页，北京，人民法院出版社，2005。

[2] 参见姜启波：《人民法院立案审查制度的必要性与合理性》，载《人民法院报》，2005-09-21。

[3] 我们调研的法院：一个是我国沿海地区经济、社会条件相对较为发达的地域，选择该省的某地区法院对经济相对发达地区具有一定的代表性；另一个是我国中部某省某地区的法院，代表经济中等发展地区。鉴于可以理解的原因，对调研的省份以J和K指称，法院则用M和N指称。本章中的数据资料来源于调研法院立案庭的年度工作总结、相关文书及法官口述。

[4] 对于不予立案的案件，1991年《民事诉讼法》和2012年修改后的《民事诉讼法》都要求制作裁定书，特别是2012年《民事诉讼法》第123条明确规定：“……不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。”但在司法实践中，法院对不予受理的案件，一般不出具裁定书。这种现象在2012年《民事诉讼法》实施后仍未改变。本章有关数据是根据两调研法院立案庭负责人的口述统计出来的。

[5] 参见瞿同祖：《中国法律与中国社会》（导论），2页，北京，中华书局，2005。

[6] ［美］乔纳森·H·特纳：《社会学理论的结构》，吴曲辉等译，53页，杭州，浙江人民出版社，1987。

[7] ［英］罗杰·科特威尔：《法律社会学导论》，潘大松等译，79~80页，北京，华夏出版社，1989。

[8] 《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》的立法宗旨是：“为了切实保护当事人的诉讼权利，加强人民法院立案工作……对人民法院的立案工作作如下规定”。该法第1条规定：“人民法院的立案工作遵循便利人民群众起诉、便利人民法院审判的原则。”第3条规定：“人民法院立案工作的任务，是保障当事人依法行使诉讼权利，保证人民法院正确、及时地审理案件。”

[9] 在西方发达国家，将裁判权视为一种宪法性的权利，即公民有接受裁判的权利。我国《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》在立法宗旨中明确指出，制定本暂行规定是“为了保护当事人诉讼权利”。

[10] 高民智：《关于立案制度的理解与适用》，载《人民法院报》，2012-12-10。

二、话语功能：从不予受理适用的理由进行分析

立案审查的话语功能通过人民法院立案庭在审查民事起诉时所适用的理由（法律依据）表现出来。在我国民事诉讼程序中，立案审查制度是连接起诉与受理程序的桥梁，是对审查起诉和立案的概括。相较于立案决定而言，立案审查的话语功能更多地通过不予受理裁定所适用的理由表现出来。根据法律规定，“对经审查不符合法定受理条件，原告坚持起诉的，应当裁定不予受理。”[1]立案庭作出不予受理的裁定，应当在裁定书中陈明不予受理的理由（在裁定书的存根上注明理由）。而且，2012年新修订的民事诉讼法明确规定，不予受理的，应当制作裁定书。一般而言，立案审查就是对当事人起诉的审查，审查内容包括两个方面：其一是对起诉状进行形式审查，主要看起诉状是否符合《民事诉讼法》第121条的规定，即是否记明原告姓名、性别、联系方式及被告姓名、性别等能够确定其身份的信息，是否记明诉讼请求和所依据的事实，是否记明证据和证据来源等。其二是对起诉要件进行实质审查，主要看起诉是否符合《民事诉讼法》第119条之规定，原告是否是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，是否有明确的被告，是否有具体的诉讼请求和事实、理由，是否属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。通常，对于形式不符要求的起诉，责令当事人限期补正就可以受理。这里讲的立案审查主要是审查起诉的实质要件，即当事人的起诉是否符合第119条的四要件。从上述两个法院的调研情况来看，不予受理的理由主要包括当事人不适格、事实理由（证据）不足、管辖不合法等情形。当然还包括当事人的起诉是否符合司法政策这一隐性规定。[2]根据法院适用相关理由的比例情况，能够大致反映立案机关对权利保障和审判权保障功能的表达程度的不同。

如前文所述，法院在审查当事人的起诉条件时，尽管不出具不予立案的裁定，但在立案人员的心中都有相应的审查标准。这里的标准就是上文所述的《民事诉讼法》第119条的四个要件和党的司法政策。对M、N两法院2005—2013年上半年不予受理的民、商事案件进行统计，立案庭不予受理的主要事由[3]是：原告诉讼请求不明确、被告不适格，管辖法院不符合法律规定及案件属于新案由[4]。在访谈中，M区的立案法官向我们坦言：“人民法院受理一审案件既要依法，又要稳妥。为依法保护当事人的诉权，对当事人起诉到法院的诉讼，凡符合民事诉讼法规定的受理条件的，一律要依法及时受理，这是法定职责所在。但是，我们的能力有限，对于一些敏感性案件，是否受理要等待有关政府部门的决策。”这一说法与一位学者的观点如出一辙：“有些法院在受理案件过程中，不顾矛盾化解的效果，一味收进法院，收进来之后通过司法程序处理效果不好，致使群众的实体权利得不到保障，严重影响了司法权威和司法公信，给法院的工作带来极大的不便，引发负面的社会效果。为解决这个问题，对这些敏感案件的受理，一些法院采取‘三不’原则，即不收起诉材料、不出具书面裁定、不予立案。”[5]需要指出的是，随着社会经济的发展，大量的涉及一系列新旧政策（如国企改革、住房制度改革、分配制度改革、教育制度改革等）的交替的问题不断产生，这些问题的共同特点是具有普遍性、全局性，涉及面广，敏感性强，往往牵一发而动全身。这类纠纷一般有政策可依，但缺乏明确的法律规定，如果法院对其立案受理，将使审判陷于无法可依之困境。因此，法院对这类问题一般采取不予受理的司法政策，把它们留给地方政府或企业、事业单位自行解决。[6]也就是说，由于法律本身的滞后性，新出现的案件处于法律的真空地带，从而成为法院不予受理的原因之一。此外，尽管新民诉法规定了应诉管辖制度，但人民法院对自身的管辖权限依然严格把关。在M区法院，2013年就有两件关涉合同纠纷的民事案件因当事人无明确的管辖约定，且受诉法院并非民诉法第23条规定之履行地法院和被告所在地法院，故而裁定不予受理。通过上述分析可以看出，在立案审查的话语功能中，审判权保障的重要性已超出诉讼权利保障。但是，这并不表明在民事起诉条件不足的情况下，其实际运行效果必定与话语功能相符。在某种程度上，在不予受理的裁定书上填写“适用理由”不过是一种借以获得当事人“理解”的堂皇之词，立案机关的真实意图是否与此完全一致则不无疑问。因此，单纯从适用法律依据方面进行的话语功能分析还远远不够，还应透过形式深入关注立案审查的实际运行效果，即实践功能。我们认为，反映立案审查制度的实践功能的是立案审查的处理结果。

注释

[1] 《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》第11条。

[2] 为何法院在审查起诉阶段判断司法能否在实体上作出最终判决，源于审查起诉阶段不会将政策考量与法律的直接冲突暴露出来，这本身也符合司法政策调整自身的特性。参见张卫平：《“起诉难”：一个“中国问题”的思索》，载《法学研究》，2009（6）。

[3] 文中理由是我们在整理与两法院立案庭负责人访谈内容时归纳出来的。通常，在法院的立案登记中只登记立案的数量、案由等，对于不立案的案件一般没有进行登记，而且大多没有作出裁定。立案庭通常的做法是：对于一些不符合立案条件的，能拖延时间的，先将其“冻结”起来。代理律师代为送交诉状的案件，则让律师去作当事人的思想工作，以便让当事人寻求其他解纷方式，当事人亲自到法院起诉的，则直接向当事人讲明不立案的理由。对于没有法律依据的新型案件或司法政策性案件，立案庭直接请示或通知当地政府，让政府相关部门与当事人沟通，劝当事人不要起诉。

[4] 所谓新型案件，是指随着社会的发展出现的一些新案件。这些案件大多于法无据，其中，部分案件有些当地政策参考。对于这类案件，法院往往不予受理，而是由当地政府有关部门出面协调解决。如土地分配过程中出现的“外嫁女”问题（某女子在娘家属于分红的对象，出嫁后，因户口外迁，不能再在娘家分红。嫁入男方后，男方当地政策又规定“外来人口”不能参与分红，这时，女子常因“外嫁”而丧失分红利益）。这一现象在沿海地带较为普遍。2010年，M法院不予受理的“外嫁女”案件有多达60余件。在处理这类案件时，有的当事人经劝说，不再起诉，有的则坚持上访。

[5] 高民智：《关于立案制度的理解与适用》，载《人民法院报》，2012-12-10。

[6] 比如，广西壮族自治区高级人民法院2003年第180号文件规定了13类暂不受理的案件，见《广西法院不受理13类案件　省高院称此举由国情决定》，http：

//news.sohu.com/20040824/n221694510.shtml，访问时间：2004-08-24。

三、实践功能：从立案审查的处理结果分析

如前文所述，从考察法院的调研情况来看，裁定不予受理的案件在总受理的民商事案件中所占的比例最高不足1%。然而，将上述比例扩大到全国人民法院所受理的民商事案件的总数中，不予受理的案件随着基数的扩大，将是一个惊人的数字。因此，即便“可视”的最低不予受理率只是0.2%[1]，其仍是一个严重的司法问题和社会问题。在此种意义上，“起诉难”并非空穴来风，学者们关于立案审查所构建的理论也并非无稽之谈或空中楼阁。如前所述，规定民事立案审查预期功能的法律规范主要是《民事诉讼法》和《暂行规定》。在《暂行规定》的立法宗旨中，鲜明地展示了立案审查的预期功能是诉讼权利保障和审判权保障，即加强法院的立案审查工作，为了保护当事人依法行使诉讼权利，保证人民法院正确、及时审理案件。如果应当受理的起诉没有获得法院立案受理，那么当事人行使诉权的行为便会因此而受阻，保护其合法权益愿景将会落空；如果不应该受理的案件得到受理，则会使人民法院从根本上失去正确行使审判权的基础，导致错案的发生。[2]因此，加强立案审查工作，不仅是民事诉讼法的内在要求，也是《暂行规定》的宗旨所向。

众所周知，我国有着大陆法系的诉讼意识，即民事诉讼是从法规出发。民事诉讼法的应用是一种三段论的推理过程，人们需要在明了大前提和小前提的情况下，作出判断。[3]立案机关审查起诉的大前提是以下四个条件：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实、理由；属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。立案审查的小前提是当事人的起诉状。[4]通过二者之间的比照（推理），从而由立案机关作出判断。立案审查终结后，其处理结果有两种可能，一是决定立案；一是裁定不予受理。有必要说明的是，尽管2012年《民事诉讼法》第123条规定：“……不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。”但是正如前文所述，在司法实践中，法院对不予立案的案件一般不会作出裁定。对N法院某立案法官进行访谈得知，N法院根据不立案的具体事由对不立案情况进行相应处理：一是当事人起诉材料不齐全的，由立案法官直接告知当事人补齐材料后再行起诉；二是不属于人民法院管辖的案件，立案庭则告知当事人找相应政府部门解决；三是不属于受诉法院管辖范围的，立案庭告知当事人向有管辖权的法院起诉。可见，对于因上述事由不立案的案件，法院履行的是口头告知义务，而非作出不予受理裁定，且立案庭对不予立案的案件也不进行数据统计。[5]从预期功能看，若以当事人诉讼权利保障为主，那么，在审查起诉过程中，法院应当针对当事人的起诉进行适当释明，以确保当事人的起诉符合法定条件，而且法院决定不予立案时，应当以裁定的方式说明不予立案的理由，以便为当事人获得司法救济扫除障碍；若以审判权保障为主，立案机关自然会对立案审查严格把关，使那些让审判庭棘手的案件胎死腹中，立案审查的结果自然会向不予受理倾斜。因此，根据立案审查的处理结果可以分析其实践功能的状况。

从我国民事诉讼法律实践考察，立案审查是民事诉讼程序中的重要一环。立案审查的实践功能主要通过立案机关审查的处理结果表现出来。在访谈中，两法院有关负责人均表明他们立案的条件比较严格：“其一，就当事人适格而言，原告不适格的情况比较少见。被告则由原告在诉状中列明，如果被告的信息不详，往往难以判断其是否适格。因此我们要求原告在起诉状中不仅要列明被告，而且还要其证实所列被告是真正的被告人；其二，起诉状中必须有具体、明确的诉讼请求，而且所列请求必须合理有据。也就是说，原告必须在起诉状中说明其所主张的权益是合法的，且有相应的证据资料；其三，严把‘管辖’关，以交通事故案件为例，尽管我国民事诉讼法规定‘被告所在地’是一般民事案件的法定管辖法院之一，但法院之间在此类案件管辖上也有一些‘潜规则’，即交通事故案件一般由事故发生地法院管辖。”[6]M区法院立案庭的一位工作人员也向我们说明了他们为立案审查设定严格标准的理由：“如果依据法定的审查标准（民诉法第119条规定的起诉要件），那么法院对有明确被告（有可能不适格）和有具体诉讼请求（有可能不合法）的起诉也应当立案受理。但是，在司法实际操作中，如果对于这些案件良莠不分，一律接收，再予裁定驳回，无异于庸医看病，必然造成司法资源的浪费，而且会引起当事人的不满。因为，法院一旦对案件予以受理，依程序的递进性，必然进入审理阶段，如在此阶段发现案件不符合起诉条件而裁定驳回当事人的起诉，将导致程序的无谓进行，浪费司法资源。而且，对不应受理的案件予以受理，易使原告对其‘利益’产生错误认识。原告在交纳诉讼费用、提供相关证据资料、接受调查询问后，如果得到的是一纸裁定驳回的判决，自然心生不解之疑惑，甚至产生抵触情绪。实践中，大量缠讼正是这样形成的。此外，有的案件社会背景复杂，有的案件涉及制度层面。这些案子涌入法院，给我们造成很大压力。我们对这些涉及制度层面的案件原则上不予受理。事实上，即使我们法院受理了，也很难解决，反而浪费大量司法资源。事实表明，为当事人设置较严格的起诉条件，虽然可能使他们在立案受理环节花费更多的精力，甚至可能丧失部分诉讼权利，但总比在庭审过程中反复追加当事人、变更诉讼请求，以及在执行程序中追加被执行人等要经济得多。”访谈中，立案庭工作人员提到了两个关键性问题：一是不符合实质起诉要件的案件受理后的不利影响；二是符合起诉实质要件，因法院司法能力的有限性，法院无能为力。不管是哪一方面，法院在审查时的出发点都是从审判权能的行使和社会效果出发，而非从解决纠纷和保护当事人权利的法律效果来考虑。

值得注意的是，由于立案审查制度不是立足于保护当事人诉权层面的，故而2012年《民事诉讼法》增加的先行调解制度亦欠缺对当事人诉讼权利的保障机制。民事诉讼法增设先行调解制度后，一些法院为迎合立法的要求，在立案前先行调解。M区法院立案庭庭长介绍说：“我院的先行调解的期限一般是20日，可以延长10日。30日期限届满后，当事人仍要求起诉的话必须立案。”调查中，有律师和当事人抱怨，法官往往不说明任何理由就将案件移送到调解室进行调解，而把当事人的代理律师晾在一边。有的案件甚至几个月都未能立案，法院也不作任何解释。N法院负责“预立案”的法官也承认：“因为法院对民商事案件规定了‘预立案’比率要达到总立案数的30%（指标性规定），为了完成指标（我们尽可能做到40%），我们有时也会把一些明显不适合‘预立案’的案件交由先行调解。”事实上，法院也明白，为完成先行调解（预立案指标）而人为不立案，对不适宜调解案件强行调解，只会白白耗费当事人和法院的精力。

综上所述，立案审查的实践功能与其预期功能大相径庭，立案机关对法院审判能力及司法资源分配的关注已远远超过对当事人诉讼权利的顾及。立案庭对于当事人的起诉设置重重“壁垒”，名义上是严防“滥诉”，事实上是使那些让审判庭棘手的案件胎死腹中。可见，在司法实践中，立案审查程序俨然成为当事人诉权与审判权有效衔接的一道“关卡”，在对待“棘手”案件时，审查的结果自然会向不予受理倾斜。

注释

[1] 实践操作中，一部分案件，法院根本不作裁定书，而是直接退回当事人，这类“暗地”不予受理的案件在统计数字中无法显示。只有当事人的起诉明显“不合法”，法院才会作出不予受理裁定。

[2] 参见江伟主编：《民事诉讼法》，233页，北京，高等教育出版社、北京大学出版社，2002。

[3] 参见张卫平：《转换的逻辑：民事诉讼体制转型分析》，4页，北京，法律出版社，2004。

[4] 立案审查，在当事人提起的反诉及第三人提起诉讼的情形下也适用。

[5] 2010年，法院对民商事案件是否立案要进行实质审查。当前，根据《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》和《关于人民法院登记立案若干问题的规定》之规定，凡是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的民事诉讼，有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据，属于人民法院主管和受诉人民法院管辖的，应当登记立案。但是，在实务中，立案登记仍不能省略“审查”环节。正如最高人民法院江必新法官所言：“虽然采取立案登记制，但是人民法院在决定是否立案时，仍然需要对起诉条件进行审查。审查分两部分：其一，对起诉状的形式审查……；其二，对起诉要件的实质审查……不符合起诉实质要件的，人民法院应当作出不予受理或者驳回起诉的裁定。”参见江必新主编：《新民诉法解释法义精要与实务指引》，474页，北京，法律出版社，2015。

[6] 立案审查时，两法院的做法是，根据案件的主要证据材料“判断”案件的原、被告，对于遗漏了原、被告的，通常要求当事人及时补充；对于被告是公司企业的，通常要求当事人提供工商登记查询资料，被告名称必须与工商登记查询资料一致；对于被告是个人独资企业的，要求投资人也必须作为被告，否则就要提交放弃声明。而且，M、N区法院不约而同地就案件受理设置不成文标准。据M区法院立案庭的工作人员介绍，他们常因下列原因对案件不予受理：一是依有关管辖规定，属于其他法院管辖的案件，当事人坚持在该院起诉的；二是无法律规定的新型案件，如缴纳社会保险金而发生的争议、关于集资款的争议。据M区法院工作人员所说，对前述案件，他们已经在相关会议中明确规定法院不予受理。

四、功能背离的双重解释

上文的考察与分析表明，立案审查的预期功能与实践功能出现明显的背离现象：规范层面上，保护当事人的诉讼权利是其主要的预期功能；但是，在立案审查实践中，权利保障功能则退居次要地位。在一定程度上，立案审查的预期功能在实践中呈现功利主义倾向，有悖于法治理念的要求。问题在于，立案机关何以能如此？对此，可以从审判利益和立案审查的程序构造两个方面进行解释。

（一）从审判利益角度解释

以边沁的功利主义来解释，趋利避害是人与生俱来的本能。[1]同样，作为社会机体组成部分的立案机关，也会考虑手段对实现目标的效益。[2]为了实现审判利益最大化，对于法院来说，在一些新出现的案件（特别是涉及制度层面的案件）上，他们更愿意选择不予受理。正如M区法院接受我们访谈的一位工作人员所言：“如果让这类案件进入审判程序中，将会给审判人员造成很大的麻烦（搞不好，将被确定为错案）。为了避免受错案追究，还不如在源头上把好审查关。”正如张卫平教授所言，我国特殊的权力架构决定了我国司法机关必须服从其他权力的要求，对某些涉及社会、政治、经济等颇具影响的案件，司法权力必须服从于其他权力调控，而不能独立进行裁判，即司法没有最终解决问题的能力。[3]故而，对于敏感性案件，法院因需等待政府的决策而将其“冻结”起来，是法院在现有体制下的一种本能抉择，也是其趋利避害的本能反应。此外，从审判利益考虑，如果不拘一格将当事人的诉讼请求都予以受理的话，受错案追究可能性将大大增加。根据《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第5条之规定，立案机关“违反法律规定，擅自对应当受理的案件不予受理，或者对不应当受理的案件违法受理的，或私自受理案件的”，应追究其相应的法律责任。为了避免承担法律责任，立案人员对当事人的起诉严格把关也就变成“情理之事”了。另一方面，如果抛开法律规定，对当事人的起诉常开绿灯也是不切实际的。事实上，一部分涉及地方政策的案件，确实很棘手，人民法院确实无能为力。对于这类案件，如果让其进入审判流程，一旦因判决不好而成为错案，审判人员难逃责任追究。此外，如果对当事人的起诉不设置一定条件，难免会出现滥诉情形，导致司法资源的浪费。因而，在我国严格的错案追究机制和有限的司法资源条件下，对当事人起诉条件不严格审查，好像就成了为审判留下“隐患”、导致司法资源无谓地浪费了。为了确保审判利益，严格立案审查，为当事人起诉增高门槛，似乎成了法院的“无奈”之举。

（二）从程序构造角度的解释

上文分析表明，立案机关的核心价值是审判利益。这种利益与当事人的诉讼权利产生剧烈冲突：为了审判利益的最大化，只能以限制当事人的诉讼权利（诉权）为代价。然而，即使如此，如果没有一个以权力运行为中心的程序性机制，审判利益也不可能实现，立案审查制度的功能背离现象也就很难发生。借助“结构—功能”主义理论进行解释，也许可以更深入地揭示这一现象产生的制度根源。该理论认为，社会结构乃一定社会的功能要求实现的机制，据此，功能要求如果未能得以实现，则既有环境适应性的因素，也包括了特殊类型的结构未能满足这些要求的因素。[4]就立案审查来说，预期功能未能得以充分实现，其制度症结可以归诸权力中心主义的程序构造。在追求审判利益的趋势下，立案审查程序被设计成“高度行政化”模式的单方决定程序，立案机关几乎拥有不受限制的决定权，即对于是否立案、在什么情况下立案，立案机关均有相当大的自由裁量空间。相比之下，起诉人的权利和影响却非常有限。

在规范层面上，立案审查程序有两个基本特征：其一，当事人提起诉讼是启动立案审查的前提条件。如果当事人没有提起诉讼，法院审查将无的放矢。其二，在审查程序的运用方面，由法院（立案庭）单方面“秘密地”进行审查决定。立案审查无须开庭进行，审查结论作出前不举行任何形式的辩论或陈述，当事人无权参与其中，难以对审查的过程和结果产生影响。此外，是否立案受理，立案机关享有裁量权。即使符合立案条件，也不意味着当事人的起诉会得到受理。“人们所抱怨的‘起诉难’主要是指虽有既定法律、法规和司法解释等规范，并在符合这些规范的情况下，法院对当事人的起诉仍然不予受理的情形。”[5]特别是，一些法院以内部指导意见的形式列举诸多情形不予立案，当事人对此却一无所知，从而无法对其起诉行为进行合理预期。对于不予受理的裁定，尽管当事人可以提起上诉，但实践中，“有的法院对于不立案仅作出口头裁定，导致当事人难以就该口头裁定提起上诉。”[6]即便新民事诉讼法规定，“不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定，不予受理，”但实践中，法院依法操作的屈指可数，故而当事人依法上诉的情形较为鲜见。立案审查程序中的权力色彩相当浓厚，立案权力运作的广度、深度远超过了现行法律框架。具体表现在法院在现有法律规定的基础上“私下里”为立案审查设置了更加严格的审查标准。[7]

总之，立案审查程序是以确保立案权力正常运行为基本特征。无论是立案审查的规范要求还是制度实践，都集中反映了这一特征。在立案审查程序中，立案机关缺乏应有的监督制约机制，从而使当事人（起诉人）的利益诉求难以得到积极和充分的回应。权力中心主义的立案审查程序使立案机关考虑的是审判利益的实现，而非当事人的权利需求。特别是立案机关在考量不予受理的理由时，其在一定程度上已经沦为审判机关实现审判利益的“过滤器”。当然，立案审查权力中心主义的特点也非绝对排除对当事人权利的保护。但是，当事人权利的实现主要依赖于权力机关（法院）的自我控制和立法约束。不管是理论探讨，还是实践调查均证明缺乏约束的权力的自我反思和自我控制的效果是相当有限的。

注释

[1] 按边沁的定义，功利原则是指：“当我们对任何一种行为予以赞成或不赞成的时候，我们应该看该行为是增多还是减少当事人的幸福。”参见王润生：《西方功利主义伦理学》，37页，北京，中国社会科学出版社，1986。

[2] 参见［德］马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，3页，北京，中国大百科全书出版社，1998。

[3] 参见张卫平：《“起诉难”：一个“中国问题”的思索》，载《法学研究》，2009（6）。

[4] 相关文献参见［美］D.P.约翰逊：《社会学理论》，南开大学社会学系译，520~528页，北京，国际文化公司，1988；［美］乔纳森·H·特纳：《社会学理论的结构》，吴曲辉等译，125~127页，杭州，浙江人民出版社，1987。

[5] 张卫平：《“起诉难”：一个“中国问题”的思索》，载《法学研究》，2009（6）。

[6] 全国人大常委会法制工作委员会民法室：《中华人民共和国民事诉讼法解读》，337页，北京，中国法制出版社，2012。

[7] 《民事诉讼法》第119条规定的起诉条件对当事人而言已是高“门槛儿”。但是，法院在立案审查中，还要在门槛上加上“防盗网”，如前述调研法院要求起诉人证实其所控告的被告是“真正”被告的要求等，立案庭成为法院名副其实的“关口”。

五、改革进路

从制度层面来看，立案审查以诉讼权利保障为主、审判权保障其次的功能设计体现了立法机关对当事人权利的适度关怀。然而，通过对M和N区法院的调研结果表明，立案审查的实践功能较大程度上背离了这一预期，主要表现在诉讼权利保障功能的相对弱势，即不予受理案件的持续增长。作为这种背离的结果，当事人的诉权难以得到有效的保障，审判权力更加张扬。从民事权利为私权性及“不告不理”的相对意义出发，应当对当事人的诉权保护给予更多的关注。我们认为，对现行民事立案审查制度有必要进行改革，进一步强化其诉讼权利保障功能，避免“起诉难”成为司法救济的死结。

基于对立案审查制度功能背离现象的解释，可以从适当抑制法院的审判利益及强化当事人在立案审查程序中的权利着手进行改革。就前一种思路而言，可以采取以下两种措施。首先，修改错案追究责任制度，对民事错误立案或对新型案件的审判“有误”的不视为错案，避免给法院过大的压力。其次，对立案审查的法律依据进一步明确，不给立案机关过大的自由裁量权。[1]相较于法律和既定的司法解释而言，司法政策多数具有隐性特点，往往是一种内部指示，通过司法现有的行政化机制发挥着指导和命令作用。为了不使司法屈从于其他权力，有必要树立法律普遍约束性规则。人们将“起诉难”作为一个问题来看待，表明人们在内心深处存在一种对法律普遍约束性的期待，对依法而治的期待。故而抑制法院的审判利益，有必要除去司法政策的影响。但仔细推敲，我们认为，依上述方案进行改革的可能性不大。就前一措施来看，一方面，难以判断何者为新型案件；另一方面，如果对错误立案不追究责任，将最终导立案审查制度的虚设。同时，追求审判利益的最大化是法院的天然倾向，很难通过相关法律的修改而加以改变。即使取消错案责任追究制度，民事起诉能否都得到受理，仍不无疑问。对于棘手案件，法院的“理性”做法是将这一“烫手山芋”趁早扔出去，以免影响其结案率。就后一措施而言，因为法律本身固有的滞后性，不可能及时应对新出现的事物。因而，法律不可能事无巨细地进行规定。而且，在现有体制下，充实和强化法律的作用，仍不能完全排除政策的影响。因为，在当前追求实体正义和社会效果的情形下，法律的适用无法撇开政治性、社会性的价值需求。

既然调整审判利益的改革措施不具有决定性，我们似乎更应关注立案审查程序的结构性改革。即通过完善程序机制，为审判权力的合理行使设置必要屏障。在比较法视域下，有学者主张借用诉权理论改造我国的民事立案审查制度，主张以“立案登记制度”取消我国的立案审查，以确保当事人获得司法救济的途径。[2]鉴于我国具有大陆法系的特质，诉的要件理论及遏制“滥诉”理念仍占据重要地位。[3]基于我国民事诉讼乃从法规出发之现实情形，我们认为不宜全面引入“立案登记制度”，而应当通过平衡法院审判权力与当事人权利之间的需要，构造一个权力技术和权利技术兼容并蓄，具有开放性、参与性的立案审查程序。只有在这样的程序中，法院的审判利益才能得到有效抑制，当事人的诉讼权利才能得到真正保障。具体而言，立案审查的程序改革应当立足我国的现实条件，与我国民事诉讼整体性变革保持一致，适度借鉴他国的有益经验，重点进行以下方面的调整。

第一，增强法律的有效性，提升司法公信力。如前文所述，法院不予立案的理由之一是隐性的司法政策。随着社会经济的发展，法律所固有的滞后性凸显出来，在法律调整方面依然存在缺失。源于法律调整范围和作用的有限性，我们习惯于利用政策对社会进行调整，习惯于依赖行政手段处理纠纷。故而，当法官面临一些新型案件时，他们唯一能做的只能是等待政策的指引了（在司法政策的指引下，法院内部形成一些相应规定，明确哪些案件不能立案）。[4]与法律规范相比，政策具有适时性之特点。现实中对起诉受理的司法政策性限制是为了追求实体正义和达到维护社会稳定的效果。但是这种政策性限制很容易被一些意识形态左右，容易被一些追求个人利益、集团利益的个人和集团所利用。在我国特有的司法与地方权力关系架构下，有可能借助这种政策限制达到司法地方保护主义的目的。可见，通过超越法律的司法政策限制诉权的行使，不仅将大大削弱司法制约权力的功能，而且限制了法律在社会中应有的作用，从而增加人们对行为结果预期的不确定性。从现实来看，尽管我国法律本身具有某种不完备性，法律实际调整的作用还十分有限，司法机关的司法能力也由于种种原因未能充分发挥，但从总的发展趋势来看，扩大法律的调整范围，充实和强化法律的调整作用，是建设社会主义法治国家和依法治国的基本方向。当人与人之间就某一特定的由法律调整的社会关系发生争端时，通过行使诉权，通过诉讼、审理和裁判，使得相应的法律规范能够具体发挥作用。这就要求法院在立案审查时，必须依法进行，对于符合立案条件的要果断立案，对于不符合立案条件的，要依法出具裁定书，确保当事人上诉的权利。毕竟，“法院对个别纠纷的裁判并不仅仅起着化解纠纷的作用，更重要的是通过裁判阐释法律内涵和精神，使法律成为指明人们应当如此作为或不作为的指示和路标，使人们能够通过这些裁判更准确地预测自己行为的结果”[5]。

第二，在立案审查程序中赋予当事人听审请求权。2012年《民事诉讼法》虽加强对当事人起诉权的保护力度，然而在立案审查程序方面未有改变。我国的立案审查程序依然由法院单方面进行，而且是否立案仍由立案法官说了算。原告起诉到法院后，唯一能做的就是静候佳音。正如M区法院立案负责同志所言：“立案庭对当事人而言是窗口，对于法院而言是‘关口’。”显然，当事人置身于立案审查程序之外，他们对审查过程一无所知，自然对审查结果不无疑虑。特别是，当他们等来的是一纸不予受理的裁定时，他们的疑惑变成了对司法的失望，甚至化为对司法的不信任。为了消除当事人的疑惑和不信任感，我们认为，理性的立案审查程序应当有当事人的立足之地，即应当赋予当事人听审权。法定的听审请求权是诸多国家国民所享有的一项宪法性权利，且具有程序法上基本原则之地位。该项基本原则的要义是，法院有义务使当事人能够在诉讼中以充分的和恰如其分的方式陈述他们的看法。[6]既然我国的民事立案审查是实体“审判”的前移，那么，基于程序的本质要求，应当确保当事人有陈述自己主张的机会和相应的权利，即我国立案审查程序应当在当事人的参与下公开进行。立案法官应当庭陈明立案受理或不予受理的事实、理由，应当允许当事人对其起诉的主张进行陈述和申辩，从而使立案审查由“行政化”模式向“当事人参与型”模式转变，实现权利与权力的交融与平衡。

第三，落实检察机关对立案审查程序的监督权，从外部制衡立案审查权力。事实上，为防止立案审查程序操作不当，《暂行规定》设定了一种内部监督机制，即上级法院作为法院内部的监督力量来监督下级法院的立案工作。[7]然而，我们发现这种内部监督功能发挥是相当有限的，基于法院内部的职能分工，上、下级法院可以说都是统一战线中的一员。在访谈中，我们获悉部分案件正是在上级法院的“指导”下才不予受理的。理由很简单，如果基层法院受理了较为棘手的案件，不仅使基层法院的审判工作有可能力不从心，而且其直接上一级法院也可能因当事人的上诉而陷入审判困境之中。如果基层法院接受的“烫手的山芋”落到其上级法院的手中，上级法院“难辞其咎”。与其这样，还不如从源头上遏制棘手案件进入审判流程。显然，在趋利避害等因素影响下，立案审查的内部监督机制是乏力的。我们认为，应当加强对立案审查的外部监督。鉴于检察机关是我国法定的监督机关，且新《民事诉讼法》赋予其对民事诉讼行为的监督权。立案审查属于民事诉讼行为之列，理应纳入检察机关的监督之下。当事人对法院不合法的立案审查行为，有权提请检察机关以检察建议的方式通知法院改正，即以检察监督权制衡法院立案权力的行使。

第四，扩大民事纠纷的解决途径，为不予受理的案件另辟合理解决蹊径。随着社会经济体制转型，社会矛盾呈现出多元化、复杂化的特点，新型纠纷不断涌现。客观地讲，完全由人民法院消解层出不穷的矛盾纠纷不太现实，也不理性。为了有效化解矛盾纠纷，维护社会稳定，我们必须针对不同的纠纷类型为当事人开辟接近正义之路。然而，相较于西方发达国家而言，我国民事纠纷解决机制仍显单一，与解决多元化矛盾的要求格格不入。特别是，现有的纠纷解决机制尚呈“孤军作战”之样态。由于纠纷解决机制之间缺乏必要的衔接，部分案件被法院拒之门外之后，因无人问津而积压于社会，以致酿成严重的社会问题。因此，我们认为，在完善立案审查制度的同时，应当从保护当事人合法权益出发，畅通当事人纠纷解决的路径。一方面，规范不予立案裁定书的制作和适用，法院在决定不予受理时，应当依法制作裁定书，载明不予立案的具体事实、理由，以便当事人及时寻求上诉的救济途径。另一方面，对当事人的诉求进行合理引导，建议或提供其他纠纷解决的方案。人民法院决定不予立案的，应当针对具体案情，将其转交给诉外解纷机制进行处理（如委托相应人民调解组织进行调解）或转交相关政府部门处理，不能将当事人拒之于门外而了事。总之，扩大纠纷解决途径，并实现各种解纷方式之间的有效衔接，才能使那些无法通过诉讼解决的案件解决有门。

注释

[1] 如对《民事诉讼法》第119条和《暂行规定》第8条的相关内容进一步明确和细化。

[2] 江伟主持，中国人民大学法学院《民事诉讼法法典的修改与完善》课题组：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改建议稿（第三稿）及立法理由》，239~240页，北京，人民法院出版社，2005。如前文所述，这一主张在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》以及《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》中被肯定下来。

[3] 从法系意识看，“立案登记制度”系英美法系的产物，源于其从事实出发型的诉讼传统，立案登记是其必然举措。而设置诉的要件，是大陆法系裁判规则的要求。基于从法规出发型的诉讼传统，我国尚不具备立案登记制度的文化底蕴。从这个意义上看，我国目前保留立案审查制度有一定的必要性。关于“法系意识”，参见［日］中村英郎：《民事诉讼制度及其理论的法系考察——罗马法系民事诉讼和日耳曼法系民事诉讼》，载陈刚主编：《比较民事诉讼法》（2003年卷），北京，中国人民大学出版社，2004。

[4] 众所周知，三鹿奶粉案件爆发于2008年9月11日，然而直至2009年3月两会期间，在最高人民法院表态后，才有法院受理此类案件。尽管此前的起诉符合立案条件，但法院迟迟不予受理，法院在等待政府的解决方案。换言之，没有政府的表态，没有政府的解决方案，法院就不可能受理这类案件并作出判决，法院所要做的是配合政府处理纠纷，维护社会稳定。

[5] 张卫平：《“起诉难”：一个“中国问题”的思索》，载《法学研究》，2009（6）。

[6] 参见［德］汉斯-约阿希姆·穆泽拉克：《德国民事诉讼法基础教程》，周翠译，61页，北京，中国政法大学出版社，2005。

[7] 《暂行规定》第2条：“上级人民法院对下级人民法院的立案工作进行监督和指导”。

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