PPP实务问答｜PPP项目中，财政承受能力论证报告中的政府方支

作者｜周兰萍 中伦律师事务所

PPP项目中，财政承受能力论证报告中的政府方支出责任（支付时间、金额等），与PPP项目合同中约定的政府方付费之间存在什么关联？

财政承受能力评估中财政支出能力评估明确政府方在PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。其中，运营补贴支出责任是政府方在PPP项目运营期间承担的直接付费责任。

目前，从国家层面的PPP政策规定来看，识别论证阶段的财承报告中测算的政府运营补贴支出责任与PPP项目合同中约定的政府方付费并非直接对应。前者属于能否以PPP模式实施的形式要件，并测算未来政府方在运营期内将要直接支付给项目公司的费用以判断财政支付能力是否可承受，相较于PPP项目合同中约定的政府方付费，付费金额可能多也可能少，付费时点以PPP项目合同约定为准；前者运营补贴支出责任，属于PPP项目识别论证阶段工作，受财政内部预算管理约束，而后者作为协议约定对政府方付费义务产生直接约束。财承报告中测算的政府运营补贴支出责任并不直接意味着对PPP项目公司的付费责任，财政报告对政府付费支出责任的刚性约束不足，但是，该测算确定支出责任金额在一定程度上反映出政府方对该PPP项目的支付能力。

随着政府坚决遏制隐性债务增量、妥善处置和化解隐性债务的常态化监管机制建立和完善，部分地方政府甚至提出“协议、合同中承诺给社会资本方的可行性缺口补助不得超出政府批复的两评一案中最高限值”的复查要求，以遏制隐性债务风险。当然，也有地方政府更加客观地以PPP项目实施过程（如项目变更、建设期提前或延后导致支出时点变化等）反向调整财政承受能力支出数据，做到应调尽调、动态及时、数据准确。

实践中，由于目前营改增政策实施后对PPP项目的影响暂不明确，多数项目合同采用了对增值税问题避而不谈或模糊处理的方式，在项目实施阶段必然会对社会资本或项目公司的投资收益造成巨大影响，如何应对增值税约定不明风险？

在项目采购阶段可以要求政府采购人澄清项目所涉及的政府补贴或可行性缺口补助是否为含税（增值税及其他附加税）金额，在此基础上，社会资本的报价方案应考虑增值税因素；如果报价方案中未考虑增值税及附加税因素，为防止实际可能产生的增值税风险，在合同中应对此加以明确约定。

中伦律师事务所周月萍、周兰萍律师专注于基础设施和环境能源领域的法律服务二十余年，专业涵盖工程建设、EPC项目全过程咨询、环保项目的投融建营、环境安全与合规管理、环境诉讼、工程诉讼仲裁等。

周月萍律师，上海国际仲裁中心仲裁员、北京仲裁委员会仲裁员、上海仲裁委员会仲裁员、贸仲工程法律评审专家。

周兰萍律师，上海仲裁委员会仲裁员（主审工程、PPP与基础设施投资）,生态环境部EOD试点项目评审专家。

周月萍、周兰萍律师连续多年在“建筑工程”“项目与基础设施” 领域获钱伯斯、The Legal 500等国际评级机构重点推荐。

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