作者｜周月萍 周兰萍

来源｜《PPP项目运作实务》

引言：

PPP项目投资规模大，动辄数十亿、甚至上百亿元，巨大的投资体量对于资金的需求量极大。以第二批财政部PPP示范项目为例，总投资10亿元及以上的项目97个，共计6116.78亿元，总投资10亿元以上的项目占第二批财政部PPP示范项目总个数（206个）的47.09%，金额则占到全部投资总额（6589亿元）的92.83%。

巨大的投资体量也带来了相当大的融资压力。对于政府和很多投资人尤其是非上市企业而言，更为熟悉的是传统的商业银行贷款和民间借贷，渠道较为单一。传统的商业银行贷款融资要求和融资成本都较高，民间借贷的融资成本更是高得离谱。社会资本自然会设法将融资成本转嫁到报价中，这势必会加大政府采购PPP公共服务的成本；另外商业银行对于贷款融资的兜底承诺等苛刻要求还可能会加大政府的债务风险。这些都加大了PPP项目融资的风险。

PPP项目融资现状

（一）巨大的投资体量首先带来了项目资本金的筹措压力

项目资本金是指在项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目资本金一定程度上可以反映投资者的资金实力以及对项目的预期。按最新文件规定，绝大多数PPP项目资本金比例可以为总投资的20%，但银行从风险控制的角度考虑，往往会要求更高的资本金比例。所以，尽管2015年9月，国务院已经发文要求下调固定资产资本金比例，同时规定对于城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低，但实际情况往往取决于金融机构的意愿。以笔者亲历的某地下综合管廊PPP项目而言，按照最新文件精神，甚至可以低于20%，但是银行仍旧要求40%的资本金比例，还要求以管廊项目的全部收益设定质押。投资人面临剩余的20%资本金筹措风险，而且因为项目收益权全都质押给了银行，这部分资本金的融资担保的落实也存在很大的不确定性。

即便按照最低20%的资本金比例，在动辄数十亿元甚至数百亿元的PPP项目面前，社会资本特别是非央企或非大型国企社会资本的资本金筹措压力也非常大。对社会资本而言，不只参与个别项目投资，若要参与更多的PPP项目投资，资本金压力将是巨大的。从某种意义上讲，对不得不转型参与投资的诸多企业而言，项目资本金筹措能力甚至关系企业存亡。

（二）PPP项目回报率低，而传统融资渠道融资成本高

PPP项目提供的是公共服务，服务的成本终究要由民众或政府（当然，归根结底也是民众）承担，基于PPP项目的公共属性，社会资本从中只能获取合理收益而不应获取暴利。但诸多企业长期依赖商业银行贷款，融资渠道单一，融资成本较高，PPP项目的低收益可能将无法完全覆盖较高的融资成本。

另外，如前所述，PPP项目有极大的资本金融资压力。在资本金融资方面，除了民间借贷以外，目前最常见的是通过基金和信托融资。这两类渠道的实际融资成本通常会高于银行贷款，而政府基于对融资市场的不了解不熟悉，往往不愿认可较高的资本金融资成本。以笔者亲历的某城市轨道交通PPP项目为例，政府在谈判中至始至终都表示，资本金应该是自有资金，融资成本中对此不作考虑。

可见，PPP项目的低收益与高昂的融资成本之间形成了非常大的矛盾，若是将这类风险全部推给社会资本的话，无疑会对PPP项目的推进及实施将会形成巨大的风险和隐患。

此外，PPP融资中存在的问题还包括PPP项目合作期限与融资期限不匹配、PPP项目融资担保要求高等问题，详见周月萍 周兰萍编著《PPP项目运作实务》。

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中伦律师事务所周月萍、周兰萍律师专注于建设工程和基础设施领域法律服务二十余年。业务涵盖建设工程项目法律风险防控、PPP项目咨询/再谈判、工程/PPP项目并购、工程事故危机应对、建设工程/PPP项目争议解决等。周月萍、周兰萍律师连续多年在“建筑工程”“项目与基础设施” 领域获钱伯斯、建筑时报/ENR、The Legal 500等评级机构重点推荐。

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