汇聚公益保护合力 推动检察公益诉讼实践与时俱进——河南检察公益诉讼研究院2018年学术研讨会在郑州中牟召开

2018年6月1日，以检察公益诉讼与转型发展为主题的河南检察公益诉讼研究院2018年学术研讨会在中牟县人民检察院召开。本次会议由河南检察公益诉讼研究院（河南省人民检察院、郑州大学、国家检察官学院河南分院）主办，中牟县人民检察院承办。研讨会邀请到中国人民大学法学院教授、中国宪法学研究会会长韩大元，西北政法大学行政法学院教授、中国行政法学研究会副会长王周户，郑州大学法学院院长、中国宪法学研究会副会长苗连营，郑州大学法学院常务副院长、中国行政法研究会副会长沈开举，河南省特聘教授、郑州大学法学院博士生导师张嘉军，郑州大学法学院副教授王红建等专家。来自河南省国土资源厅、河南省政府法制办、河南省高级人民法院、河南省环境保护厅、河南省食品药品监督管理局、黄委会河南黄河河务管理局、黄委会水政局、河南省企业社会责任促进中心、博云天律师事务所、金博大律师事务所等十家协作单位的近20位领导和专家参与主题研讨。省检察院党组副书记、副检察长李自民出席会议。另外，十九个市分院和十二个省院基层民行工作联系点分管公益诉讼工作的负责人、中牟县有关单位领导、国家检察官学院河南分院部分教师代表以及新闻媒体代表近一百人参加本次研讨会。

研讨会首先举行了隆重的揭牌仪式，河南省检察院党组副书记、副检察长李自民和中牟县人大常委会李延中主任共同为河南检察公益诉讼研究院实践基地揭牌，中牟县人民检察院因公益诉讼工作成绩突出，成为河南检察公益诉讼研究院实践基地，必将促进检察公益诉讼的前瞻性理论探索与创新性司法实践的良性互动。

国家检察官学院河南分院院长田凯教授主持研讨会开幕式和闭幕式

郑州市人民检察院党组副书记、副检察长宋楠为会议的召开进行了热情洋溢的致辞：在省检察院和郑州市委的正确领导下，郑州公益诉讼检察工作开局良好。2017年以来，郑州市公益诉讼办案数量、质量、效果，在全省检察机关处于领先位次，郑州市院和多个基层检察院都建立了内部衔接机制，实现公益诉讼线索内部移交，并积极拓展外部线索来源。中牟县院的公益诉讼工作尤为突出，办结高检院批准的全省首批行政公益诉讼案和经省院批准的全省首例刑事附带民事公益诉讼案件。市院指导金水区院、管城区院、荥阳市院、巩义市院等单位针对食品健康证监管、小刘桥拥堵，索河污染治理分别作出的督促履职或诉前检察建议、办理的虚假诉讼监督案件等，均取得较好效果，回应了社会关切。中牟县院、港区院通过诉前检察建议共在国土、人防、城市建设配套费等领域追回流失国有资金3.18亿元，有效保护了“两益”。荥阳市院通过诉前检察建议治理索河被污染的河道15公里、被污染的水域120亩，使其恢复了“水清河美”的面貌。多起案件办理达到了法律效果、社会效果和生态保护效果的有机统一。郑州市委书记马懿、人大常委会主任白红战、政法委书记黄保卫等领导分别在市院《关于全省检察长会议主要精神暨我市检察机关贯彻落实意见的报告》上作出批示。中牟县院请示县委县政府在全市率先出台支持提起公益诉讼工作的文件；二七区委区政府、巩义市委市政府主要领导也相继作出批示，支持该检察机关公益诉讼工作的开展。多个县区党委政府主要领导均对检察工作作出批示，肯定了当地检察机关的工作成效。

探索和发展

省检察院民事行政检察处处长牛晓丽作了内容充实的主旨报告，牛处长称，2017年7月1日，检察公益诉讼全面铺开后，河南作为非试点地区，一方面以办案为基础，脚踏实地，力争公益诉讼工作取得良好社会效果。截止2018年4月，全省共收集案件线索731件，立案558件。经诉前程序办理474件，经审批起诉17件，其中提起行政公益诉讼4件，提起民事公益诉讼1件，提起刑事附带民事公益诉讼12件，支持起诉6件，为国家挽回经济损失近4.56亿元，各项数据位居全国非试点地区前列，是全国非试点地区第一个完成拟起诉案件前5起层报审批任务的省份，也是公益诉讼案件全国非试点地区第一个开庭、第一个判决的。2018年年初，河南省检察院起草下发了《河南省人民检察院关于服务生态文明建设 加强生态环境司法保护的指导意见》，并部署全省开展生态领域公益诉讼专项活动，聚焦生态环境司法保护，服务保障“美丽河南”建设，给公益诉讼工作营造良好氛围。牛处更就一批全省检察机关办理的具有示范意义的典型案件在研讨会上进行了深入分析和解读。牛处更就下一步工作打算谈了三点意见，一是建立专业化的公益诉讼工作团队，二是围绕诉前程序，完善工作机制；三是聚焦民生领域，办理一批质效统一的精品案件。

中牟县检察院党组书记、检察长丁海江在报告中称，中牟县检察院高度重视公益保护工作，把民行检察作为新的增长点，把开展公益诉讼作为转型发展的着力点，办理行政执法监督案件29件，行政公益诉讼诉前程序立案26件，发出督促履职检察建议27份，诉前程序解决问题25件，起诉1件，法院判决1件；刑事附带民事公益诉讼立案1件，法院判决1件，通过诉前程序追回流失国有资金3.058亿元。县委县政府出台了支持县检察院提起公益诉讼工作的文件，初步实现了公益诉讼流程规范化、监督精准化、办案精细化、队伍专业化。

专家点评

韩大元

中国人民大学教授、中国宪法学研究会会长

从宪法高度认识检察机关

开展公益诉讼的价值和功能

韩大元教授对河南省检察机关提起公益诉讼取得的成效予以肯定。他认为：检察院、法院在公益诉讼案件办理衔接机制问题上应加强合作。韩大元教授指出“公益诉讼的目光不能仅仅盯在环保领域，食品药品安全在某种程度上比环境污染给公众带来的危害更广更大，期待公益诉讼触及更多领域。”

韩教授强调检察机关在办理食药监管领域的公益诉讼案件时，要注意以下几个问题，一是从宪法高度认识检察机关提起公益诉讼的价值与功能，把公益诉讼看作检察机关开展法律监督实现途径；二是环境资源、食药安全等领域专业性程度高，检察机关提起公益诉讼，要解决专业化问题，培养一批专业化水准的检察队伍；三是研究制定食品药品侵权案件的损害鉴定的标准；四是建立取证和固定证据的程序机制；五是建立健全公益诉讼案例信息库；六是大力推动人工智能、信息化建设。

王周户

西北政法大学行政法学院教授、中国行政法学研究会副会长

检察机关开展公益诉讼是实现宪法

法律监督定位的好途径

王周户教授认为：检察机关的定位问题，必须立足于中国宪法的架构。一是宪法规定了检察机关的法律监督职能，是检察机关从事任何活动的基础依据，这个大前提必须要有。二是法律监督机关不是对所有的法律问题都去监督，核心是公共利益、公共秩序的实现。三是以什么权限保障法律监督职能的实现。我的理解就是检察机关提起行政公益诉讼、民事公益诉讼是实现、完成职责的一种方式手段，也给了一个平台和基础。

检察机关提起公益诉讼，以公益诉讼作为一种特定的模式，一个平台，一个机制运行监督职能的时候，就涉及到诉讼制度的相关约束，这个约束怎么把握呢？一个方面是提起诉讼，就遵循诉讼规律，按照诉讼规定来进行。另外一个方面，要看到检察公益诉讼的特殊性。检察机关作为法律监督机关提起的诉讼，和社会组织提起的诉讼是不一样的。检察机关提起的公益诉讼是一种特别的诉讼。和普通行政诉讼是不一样的。

沈开举

郑州大学法学院常务副院长、中国行政法研究会副会长

检察机关开展公益诉讼

要有重点领域，还要有技术支持

沈开举教授认为：过去的一段时间内，我们在公益诉讼领域，形成多部门协同合作机制，并取得了初步成效，但与当前我国环境保护面临的严峻的形势相比，我们的工作与中央的期待，与习总书记的期待还是有一定差距的。

我想谈几点认识：一是人民检察院作为法律监督机关的宪法定位没有改变。进入新时代，人民检察院在职能上发生新转变，这种转变其实是中央赋予的新使命，也是重大机遇。在公益诉讼领域应有新作为，集中表现在食品药品监督和农村生态环境保护领域。二是人民检察院要履行好法律监督职能，应该整合检察机关内部资源。三是要推动公益诉讼立法工作，四是形成“两个抓手”，第一是成立专家委员会，包括很多环境资源方面的专家，食品卫生方面的专家；第二是成立公益诉讼领域中的民间专门鉴定机构。五是推动案件的类型化的处理。

协作单位建议

邹 波

河南省高级人民法院

环境资源审判庭庭长

法院检察院应当携手推进公益诉讼

公益诉讼是我们法检两家共同的任务，承担着推进生态文明建设，解决生态环境问题，推动形成人与自然和谐发展的使命担当。公益诉讼应从以下三方面着手：一是立足于环境公益。二是做好三个衔接：民、刑公益诉讼的衔接；检察机关与社会组织提起公益诉讼的衔接；诉前程序与诉讼程序的衔接。三是公益诉讼后续法律程序的跟进。

毛瑞霞

河南省环境保护厅

政法处副处长

检察院应该和环境保护部门更加注重衔接协调

我们环保执法部门，根据自身的职能，在公益诉讼的证据材料收集方面相较其他部门有技术上的优势。主要提出三点建议：一是健全相关的制度规则，增加公益诉讼的可操作性，比如完善公益诉讼案件的移送程序。二是实现证据衔接，保障公益诉讼的证据有效可行。三是开展专业性、针对性强的培训，提高执法人员关于环境公益诉讼的理论水平和实践能力。

张志林

河南省国土资源厅

法规处副处长

国土部门应该加强沟通，提升应诉能力

2017年12月27日最高人民检察院、国土资源部联合发布《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》，这是首部最高人民检察院与中央行政机关就公益诉讼制度联合下发的文件。河南省人民检察院、国土资源厅等6家单位联合印发《关于加强公益诉讼工作协作配合的意见》，河南省国土资源厅以《意见》出台为契机，加强与检察机关的联系沟通，就诉前检察建议反映的客观存在的问题，切实做好整改，及时反馈到位。我们准备从以下几方面配合做好公益诉讼工作。一是进一步完善、细化检察机关的协作共商机制；二是加强与检察机关的沟通，合理确定国土资源部门履职边界；三是提高行政公益诉讼的应诉能力。

张国存

河南省企业社会责任促进中心副主任

社会组织提起公益诉讼有诸多难题

一年来，我们社会企业责任促进中心共起诉了四个案子，四个案子当中，我把我们遇到的问题给大家汇报一下，这也应该是全国面临的问题。我们是一个社会组织，社会组织提起环境公益诉讼，有三个比较难掌握的问题：一是经费问题。能否由河南省成立专项基金用于环境公益诉讼；二是案源问题。应多部门联合执法，努力做好个案衔接。三是成立公益环保联盟，发挥各自的优势，把河南省的环境公益诉讼推向一个新的高度。

唐有良

博云天律师事务所

主任

检律合作，共同谱写公益诉讼新篇章

我们律师事务所代理了五件环境民事公益诉讼案件，其中有四件就是检察机关支持起诉的。检察机关在以下几个方面发挥了作用：一是检察机关帮助取证。二是检察机关与法院沟通。三是检察机关依法出庭。感觉存在的问题是：一是公益诉讼案件少推动作用小。二是检律合作能否有更好的方式。建议：一是加大检察公益诉讼的培训和研究。二是加大检察机关在公益诉讼中的推动协调作用。三是加强律师执业权利保障。

领导声音

河南省人民检察院党组副书记、副检察长李自民

汇聚保护公益合力，

注重办案效果，加强理论研究

一要牢固树立共赢理念，汇聚公益保护合力。检察机关开展公益诉讼工作，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是政法思想以及生态文明建设思想为指引。行政机关在检察机关开展的公益诉讼工作中，必须充分认识检察机关开展公益诉讼工作的重大政治意义。检察机关要增强主动性，积极争取各级党委领导，主动接受人大监督，主动加强行政机关的沟通，要建立与法院协调沟通机制，设法凝聚共识，争取更多支持，努力形成公益保护的整体合力。

二要聚焦公益重点难点，精准发力提升工作效果。检察机关应积极顺应人民群众对美好生活的新期盼，紧盯生态环境和资源保护、食品药品安全等重点领域，采取有针对性的举措提升办案效果。选准群众反映强烈、治理有难度的问题；立足地域特色开展专项行动，形成公益保护的规模效应；坚持效果导向，引领工作创新发展；注重运用全媒体宣传形式，不断扩大公益诉讼工作的社会效果。

三要加强理论探索攻坚，推动检察公益诉讼实践与时俱进。 加强理论探索创新是进一步推动检察公益诉讼发展的基础性工作。在这一过程中，一是坚持公益诉讼的目的原则，既有利于规范行政执法，也有利于保护社会公益；二是坚持诉讼的透明和诉讼经济原则，即有利于实现诉讼的效率和公正；三是坚持诉讼的参与方和社会的认同原则，即有利于体现公益诉讼的人民中心性理念。

高检院民行厅行政检察二处正处级检察员、高级员额检察官刘家璞

把公益诉讼看作是一份有情怀的工作

公益诉讼是协同之诉，督促之诉。法律监督不是为监督而监督，更不是显现你错我对，其实质是要通过法律监督，帮助被监督者解决问题，共同维护社会公平正义和公共利益。检察机关开展法律监督工作，必须认识到监督者与被监督者的目标是共同的，树立双赢多赢共赢的理念。

公益诉讼功在当代，利在千秋，从事公益诉讼工作有一种情怀，有为国家工作的情怀，也有为公共利益工作的情怀。正是因为有了情怀，检察机关开展公益诉讼的效果是明显的，从2017年7月到2018年的4月份，全国检察机关办理了19252件案件，比试点期间两年时间办理的案件还要多，为国家挽回损失100.8亿余元。河南在公益诉讼的理论和实践方面都走到了前沿。公益诉讼毕竟是一个新的课题，从产生到现在，从试点到现在不到三年，从立法到现在，检察机关提起公益诉讼还不到一年，所以，还有许多工作要做，还有不少立法空间，我们在座的各位都要为之付出努力。