景区内部道路旅游客运应当纳入道路运输管理

与景区相关的道路客运可以分为景区外部道路客运和景区内部道路客运。外部道路客运连接景区和外部地域（如游客出发地），一端可能在景区内，也可能在景区入口附近；可能是班线，也可能是公交线路，属于道路旅客运输并无疑义。但是，两端均在景区内的道路客运即景区内部道路客运，包括为游客提供服务的旅游客运和为居民提供服务的班线客运、公交，涉及在景区内部运营的大客车、中型客车、小型客车；电动敞篷观光车、封闭观光车；越野车等，实践中是否纳入道路运输管理不定，存在争议。我们认为，景区内部道路客运仍然属于道路旅客运输，应当适用道路运输相关法规进行管理。

依法，景区内部道路客运属于道路旅客运输。景区内部为居民提供服务的班线客运、公交属于道路运输并无疑义，有疑义的是为游客提供服务的旅游客运。《道路运输条例》第十九条第二款规定：“从事旅游客运的，应当在旅游区域按照旅游线路运输。”“旅游区域”当然包括景区，说明景区内部可以存在旅游运输线路。《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条第三款规定“旅游客运是指以运送旅游观光的旅客为目的，在旅游景区内运营或者其线路至少有一端在旅游景区（点）的一种客运方式。”因此，景区内的旅游客运，只要符合经营性道路客运特征，即使用汽车提供运输服务，将乘客送达目的地，收取运输费用获得营利，就属于道路运输。一些地方规定更明确，如《海南省景区景点道路旅游客运管理办法（暂行）》第二条规定：“本办法所称景区景点道路旅游客运，是指在同一旅游景区景点内，用载客汽车运送游览观光旅客，具有商业性质的运输服务活动。”如果景区免费提供运输，因非营利性，不属于道路运输。但是如果票价实际计入景区票价，仍属于道路运输。

我们认为，目的是界定运输和旅游的重要依据。有的景区内部存在人力车、畜力车、摩托车载客，主要目的为游乐或者旅游体验，不是实现旅客位移，且不是汽车，因此不属于道路运输，而和摩天轮类似，属于游乐项目。有景区因地形和道路特征，使用大马力越野车从事客运，与常用的客车迥异。但依据《营运客车类型划分及等级评定》（JT/T325-2018），营运客车指用于经营性道路运输的汽车，包括客车和乘用车。又据《机动车运行安全技术条件》（GB 7258-2017）乘用车（passenger vehicle）是在其设计和技术特性上主要用于载运乘客及其随身行李或临时物品的汽车，包括驾驶员座位在内最多不超过9个座位。越野车、多功能车都可以作为道路客运车辆。

有意见认为景区内道路是景区自有道路，不属于公路或者城市道路，因此景区内汽车客运不属于道路客运。我们不同意这种意见。如前所述，道路旅游客运的定义，并不以通行道路隶属或者责任单位为条件，而是以行为特征定性，而景区内部的汽车客运完全符合道路客运的基本特征。另一方面，现在一些大景区存在为当地居民服务的公交和班线客运，并不因为通行景区道路而改变其公交和班线客运性质。据中央部委文件，景区内部汽车客运是道路客运。《交通运输部办公厅文化和旅游部办公厅关于加快推进城乡道路客运与旅游融合发展有关工作的通知》（交办运〔2023〕10号）规定“支持在国家旅游风景区开通旅游观光客运线路，在全国红色旅游融合发展示范区开通红色旅游主题客运线路。”

景区内部道路旅游客运与其他道路旅客运输不同，其经营权属于景区。《旅游法》第四十三条第一款“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”含有景区专营景区内部客运意义。《风景名胜区条例》第三十七条规定：“风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。”明确景区专营景区内部客运。一般承认，景区经营权包括景区内部道路客运经营权。景区自营景区内部道路旅游客运的，应当取得道路运输相应资质。依据《旅游法》第五十三条“从事道路旅游客运的经营者应当遵守道路客运安全管理的各项制度，并在车辆显著位置明示道路旅游客运专用标识，在车厢内显著位置公示经营者和驾驶人信息、道路运输管理机构监督电话等事项。据该法第一百一十一条规定，旅游经营者，是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。景区可以从事旅游客运。《交通运输部办公厅公安部办公厅商务部办公厅文化和旅游部办公厅应急管理部办公厅市场监管总局办公厅关于进一步加强和改进旅游客运安全管理工作的指导意见》（交办运〔2021〕6号）规定：“各地市场监管部门要推进营业执照经营范围登记规范化，使用市场监管总局《经营范围登记规范表述目录（试行）》办理经营范围登记，对登记从事班车客运、包车客运、旅游客运、汽车客运、通勤客运、长途客运、公路客运、城乡客运等道路客运活动的，登记为‘道路旅客运输经营’，并根据目录的更新情况进行相应调整。要切实履行‘双告知’职责，对登记为‘道路旅客运输经营’的，明确告知申请人应到交通运输主管部门依法办理道路客运经营许可，由申请人书面承诺在取得许可前不擅自从事相关经营活动，并将市场主体信息通过信息化手段推送或共享至同级交通运输主管部门。对于存量从事道路客运活动的市场主体，各地交通运输主管部门要明确信息查询口径，由市场监管部门按照查询口径提供相关市场主体信息。交通运输主管部门排查相关市场主体是否具备道路客运经营许可资质，对不具备许可资质的，要及时会同市场监管等部门通过政府网站等渠道向社会公开信息，提示相关市场主体依法办理道路客运经营许可后，方可开展相关经营活动。”所以，景区自营景区内部旅游客运，应当获得道路客运经营许可。

景区有权将景区内部道路旅游客运经营权外包，《旅游法》第五十四条规定：“景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的，应当对实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任。”景区内部道路旅游客运承包人应当持有相应道路旅客运输经营资质。需要注意的是，一般道路旅游客运由交通运输主管部门确定经营主体，而景区内部道路旅游客运经营权属于景区，如果景区外包，由景区依法确定经营主体。

道路运输管理是为保护运输需求方权益和安全，专门开展的行政管理，是在民事法律保护之上，增加了行政保护，景区内部道路旅游客运纳入道路运输管理后，会更好维护游客权益，增强运输安全保障。例如现在景区摆渡车票价明显大幅超过景区外道路客运班线价格，而道路客运价格有比较成熟的管理规则，道路运输管理可以有所作为。