公有住房的“使用权”或称“承租权”，是我国传统福利住房分配政策和计划经济体制的产物，是政府对劳动者广泛实行的变相工资分配方式。在住房制度改革以前，取得公有住房使用权的承租人，必须是在国家机关或者国有企事业单位工作，其工作达到一定年限，组织上就会根据其工龄长短、职务高低、工作业绩大小，家庭人口等诸多因素，确定分配给其家庭一定面积的房屋，并建立起职工与国家或单位之间的房屋租赁关系。

公有住房的使用权实际上隐含了价值，是职工多年工资中住房消费的补偿，也是劳动力价值的组成部分。住房制度改革以后，符合一定条件的公有住房使用权被允许上市交易，并且限制条件呈逐步减少的趋势。对于进入市场的公有住房使用权，已经体现了市场交易价值。但是，由于法律对公有住房使用权的性质界定不清，纠纷的解决缺乏统一的法律规范和裁判标准，加之住房政策带有浓厚的地方特色，不同法院对此类案件的处理方式差异很大，当事人的合法权益不能得到及时有效保护。应当说，公有住房使用权纠纷案件是我国特定历史阶段的特有产物，属于历史遗留问题，应予特殊对待。

一、公有住房使用权的法律属性

公有住房使用权实质上具有用益物权的性质，但由于我国物权法没有将其规定为法定的物权种类之一，受物权法定原则的制约，在现阶段只能认为公有住房使用权是一种高度物权化的债权，或者也可以将其视为一种属性模糊的财产权。公有住房使用权虽然需要同房管部门签订公房租赁合同之后方能取得，但其与一般的因房屋租赁合同而取得的房屋使用权显然具有重大区别：

1. 公房使用权的存续具有永续性。公房使用权不受期限限制，租期届满后自然续期，非因特定事由，房管部门不得终止公房租赁合同。承租人死亡的，其配偶、子女、父母等还可以申请继续承租公房。这样，承租人对公有住房就获得了永久性的占有和使用权。这与一般的私有房屋租赁是明显不同的。

2. 公房使用权因其租金远低于市场租金水平，因而具有高度的价值性。公有住房的租金由政府统一规定，一般只相当于同地段同档次私有住房租金的5%—10%，承租人缴纳的公房租金基本只用于房屋维修的成本费用支出，房管部门并不从公房租金中经营获利。由于公房承租人只需支付很低的租金即可获得远高于租金价值的房屋使用收益，其对房屋所取得的使用收益与其支付的租金明显不构成对价关系，这与一般的私有住房租赁存在本质不同。

3. 公房使用权的取得需要支付对价，遇拆迁时可以获得补偿。公有住房虽然租金低，但其最初取得使用权却需要支付其他对价，初始投入成本巨大。对于私有住房承租权的取得，承租人只需按期支付租金即可，在签订租赁合同时无需支付其他对价。但公房承租权的取得或是因计划经济时代作为实物工资的一部分分配给承租人，或是公房政策改革后，由承租人通过市场置换（使用权有偿转让）等途径从前手承租人处出资购得，其置换价格往往相当于同地段同档次私有住房价格的90%—95%。可见，公有住房虽名义上属于公有，但其绝大部分价值构成，却应归承租人享有。而出租私有住房遇拆迁的，承租人通常不能获得补偿。

4. 公有住房使用权可转化为完全所有权。按照现行公房政策，直管公房的使用权人只需支付很小的价款（大致相当于同地段同档次私有住房价格的5%—10%），即可购得公房所有权。该购房资格只有承租人才具有，非承租人不能以如此低廉的价格购得公有住房的所有权。承租人购得公有住房的所有权后，公有住房即转化为私有房屋，完全受物权法的规制。

5. 公有住房使用权具有实质上的可处分性。由于公房租金远低于市场租金水平，使得公房使用权具有高昂的经济价值。按照现行的公房政策，承租人在向房管部门备案后不仅可以将公房以市场价格对外转租，而且承租人还可以通过置换的方式以市场价格将公房使用权转让。而对于私有住房而言，由于私有住房按照市场价格确定租金，支付市场化的租金，随时可以租到相同的私有住房，使得私有房屋承租权不具有在市场上进行有偿转让的现实需要。

公有住房使用权具有迥异于一般私有房屋租赁使用权的性质，其所具有的永续性、支配性、可转让性等特征，使其在性质上更接近于物权而非债权。将其界定为普通的合同债权，无法准确、全面地反映其法律特质。虽然公房使用权实质上具有用益物权的特征，但由于我国《民法典》物权篇没有将其规定为法定的用益物权种类，受物权法定原则的制约，将公房使用权界定为用益物权，在目前的法律框架下难以获得法理上的有力支撑。鉴于此，因此，将公房使用权界定为一种高度物权化了的特殊债权，较为可行，在进行法解释的时候也相对容易些。实则，无论是债权还是物权，公有住房使用权是一项具有财产价值的财产权。

二、公有住房承租权是一种可继承的准用益物权

1. 按照《民法典》继承篇，遗产是公民死亡时留下的个人合法财产，公有住房属于公有，当然不属承租人遗产，但因为公有住房承租权可以转租、转让，使其具有了经济价值，这种公有住房承租权作为附着相应经济价值的财产权具有私有财产的性质，应当界定为公民个人合法财产，属于遗产范围，应像其它财产一样可以作为遗产继承。例如，公民生前享有的担保物权、土地使用权、典权等均属于遗产范围。因此，公有住房承租权作为他物权当然可以作为遗产。

2. 公有住房承租权名为租赁权，实质具有实物工资的意义。现在，大部分城市已经放开公产房交易市场，允许公有住房承租权转租、转让，承租权人由此可以获得收益。该收益能够作为公民的个人合法财产，并在死后转化为遗产。如果公有住房承租权不允许继承，则造成法律上的冲突，同时有失公平。

3. 对于公有住房承租权继承问题，目前法律法规虽然对此没有明确，但有些城市的房屋管理部门已经开始以规范性文件的形式加以规定。

如《天津市公有住房变更承租人管理办法》第二条规定，公有住房承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人的配偶、子女、父母可以申请过户。公有住房使用权过户只能由一人申请过户，符合过户条件的家庭成员有两人以上（含两人）的，应当达成一致意见后方可申请过户。第三条规定，公有住房承租人死亡后没有符合第二条规定过户条件的，承租人兄弟姐妹等在本市主要报纸刊登公告，公告三个月期满无异议的，提交具结书后可以申请过户。

虽然，天津市的规定没有明确表述为继承，但是所规定的当承租人死亡，可以申请过户的人员与《民法典》继承规定的法定继承人相吻合。既然办法中并未明确限定在继承人中谁享有优先权，而是规定了继承人享有平等的权利，房屋承租权过户到谁的名下，各继承人可自行协商，由此可见这不仅仅是产权人行使所有权，自行选择房屋承租人的行为。

值得注意的是，公有住房承租权虽然可以继承，但是受到一定的限制，并不是完全意义上的继承，而是一种“准继承”。

1. 《民法典》继承篇规定了法定继承和遗嘱继承两种方式。被继承人可以通过遗嘱的方式选定继承人，但公有住房承租权不能通过遗嘱继承。

2. 如果遗产为私产房屋，房屋所有权证可以登记为多个继承人共有，而公有住房承租权只能登记在一人名下，对于其他继承人的权利如何保护没有规定。

3. 继承人继承被继承人其他个人财产不受继承人户籍地限制，而公有住房承租权继承往往受到户籍地限制。如按照《天津市公有房屋变更承租人管理办法》的规定，房屋承租人必须具有本市户籍。原承租人一旦死亡，其法定继承人如果不具有本市户籍，则没有继承公有住房承租权的权利。

三、公有住房纠纷解决规则

（一）房屋租赁合同纠纷处理规则

公房租赁合同纠纷案件的主要问题是房管部门怠于履行维修义务，是否构成公房承租人拒交或减免房屋租金的理由。

承租人以管理单位未能履行维修义务为由进行抗辩，实际是在行使同时履行抗辩权。为了使原告的请求权能够顺利获得满足，必须消除对方所提出的同时履行抗辩权的障碍，因此即使被告不提起反诉，法院也应该做出相互同时履行的判决，即一方面支持原告要求支付租金的请求（当然应该根据之前欠修的情况，将房屋欠修期间的租金酌情予以减免），同时原告须先消灭对方的同时履行抗辩权，即须自己先履行房屋维修义务。这样处理，更容易被双方当事人接受，也更有利于实现案结事了。此外，公有住房的承租人也可以通过反诉或者另案起诉的方式，要求产权单位在合理期限内维修房屋。产权单位未履行维修义务的，公有住房承租人可以自行维修，维修费用由产权单位负担。对于产权单位以公有住房承租人拖欠租金为由，要求解除合同收回房屋的请求，没有法律依据。

（二）权属变更与确认规则

各继承人就作为遗产的公有住房承租权价值及归属达成协议的，按协议处理。

无法达成协议的，按以下情形分别处理：

各方均主张承租权并且同意竞价的，应当准许；各方均主张承租权，各方不同意竞价的，优先考虑由原承租人的共同居住人承租，无共同居住人的，优先考虑住房困难的继承人承租，由评估机构按市场价格对房屋承租权作出评估，取得房屋承租权的一方应按继承份额给予另一方相应的补偿；一方主张房屋承租权，就价值不能达成一致的，取得房屋承租权的一方根据评估价格，按继承份额给予另一方相应的补偿；双方均不主张房屋承租权的，根据当事人的申请拍卖房屋承租权，就所得价款进行分割；各方均主张承租权，但一方或多方不同意补偿的，由同意补偿的一方承租，取得承租权的一方根据评估价格，按继承份额给予另一方补偿；多方同意补偿，可进行竞价；各方主张承租权，但均不同意补偿的，按照均不主张承租权处理。

至于原承租人就公有住房使用权所立遗嘱的效力，既然公房使用权具有财产属性，就理应容许权利人按自己的意愿进行处分，所以该遗嘱的效力应该获得充分尊重，应当认定有效。

（三）公有住房买卖（置换）规则

　　当事人没有依照房管部门规定到指定场所进行挂牌、摘牌等交易程序，私下签订公有住房买卖（置换）合同，而房管部门拒绝依此办理承租权变更，应视为合同因行政管理部门原因致履行不能，可依照合同法上履行不能的相关规则加以处理。因双方当事人的民事行为并不违反法律、行政法规以及社会公共利益，而仅仅是不符合房管部门有关政策，合同效力并不能因履行不能而受影响。但由于合同履行不能，双方当事人享有合同的解除权，合同解除后，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。

（四）涉公有住房纠纷离婚规则

　　在离婚案件中，对公有住房的分割应等同于私产房屋的分割，可迳行按照分割私产房屋的方式来处理公有住房的使用权的分割问题。

　　法院判决变更公房承租人的案件，通常都会将房管部门列为第三人。但按照习惯做法，离婚案件不列第三人，故房管部门无法参与到离婚诉讼中来。这为法院判决变更公房承租人设置了一定的障碍。对于夫妻双方婚后取得的公有住房使用权，应作为夫妻共同财产予以分割，判决由一方继续承租的，应按该公房的市场价值给予另一方补偿。在需要变更承租人的时候（比如，原由夫承租，变更为妻承租），可不列房管部门为第三人，由法院书面征询房管部门意见后作出判决。

（五）公有住房拆迁安置规则

公有住房原承租人死亡后，在尚未变更或确定新承租人，房屋即遇拆迁时，如房屋内无实际居住人，则所有拆迁安置补偿，应由全体继承人依继承规则分配。如房屋内存有实际居住人的，则应将安置补偿区分为对房屋的补偿与对居住人的补偿两部分。其中对房屋的补偿由所有继承人按照继承的规则分配。而对实际居住人的补偿，比如搬迁补助费、设备迁移补助费、安置补助费、搬迁奖励、困难补助费等，因其具有人身专属性，所以不应作为遗产，而应由实际居住人独得。当然，这里的实际居住人应该是指在原承租人死亡之前，即已经在公房内合法居住的人，或者是在原承租人死亡后，经其他继承人同意迁入公房内居住的人。如果实际居住人是在原承租人死亡后抢先强占进公房的，则应视同为无实际居住人，仍应将全部安置补偿由全体继承人依继承规则分割。

（六）公有住房腾房案规则

　　由于公有住房使用权界定上容易发生争议，因此对于涉及公房的腾房案件，应尽可能从租赁合同、占有物返还请求权等角度寻求裁判依据。当原被告之间不存在租赁合同、且已经超出占有物返还请求权行使期间的案件，如前面提到的职工多年强占企业公房案，患者多年霸占医院病房案，则可以根《民法典》侵权篇，以“停止侵害”、“排除妨碍”等条款为依据，判令被告腾房。停止侵害请求权与排除妨碍请求权不受诉讼时效的限制。

结语

公有住房是我国特定历史条件下的产物，是我国传统福利性住房分配制度的体现。公有住房包括产权属于房产管理部门所有的直管公有住房和产权属于单位所有的自管公有住房两种。公有住房使用人与产权单位签订租赁合同后，房屋使用人即拥有合法承租权。随着住房制度改革的不断深化，住房商品化、社会化的不断普及，福利分房制度已经取消，然而长期计划经济以来形成的公有住房承租权仍然大量存在。在公有住房使用权的法律定性上，不宜突破物权法定原则。公有住房使用权是福利分房制度的遗留问题，随着时间的推移，公有住房会逐步退出历史舞台，涉及的纠纷案件也会逐渐减少直至消亡。