最高法判例：对基于举报、投诉行为提起的履行法定职责案件的审查

转自:鲁法行谈

☑ 裁判要点

在诉行政机关不履行法定职责案件中，首先要审查原告是否具备作为申请人申请作为的资格，也就是提出申请的当事人应当与其请求的事项具有利害关系。对于基于举报、投诉行为提起的履行法定职责案件，要区分其举报、投诉的事项是否涉及举报人、投诉人的自身合法权益，对于涉及其合法权益的，即与其有利害关系，其申请履行法定职责，行政机关不予答复或不予处理，其有权提起行政诉讼；对于不涉及自身合法权益，仅是基于公益、公民的监督权或者无证据证明其举报的事项对其自身权益产生实际影响的，则没有行政诉讼法上的请求履行法定职责的事实根据和法律依据。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申7526号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄玉拱。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）南宁市邕宁区人民政府。住所地：广西南宁市邕宁区蒲庙镇红星路18号。

法定代表人许强初，区长。

委托代理人雷敬，该区城市管理综合执法局工作人员。

委托代理人谢宛颖，广西桂三力律师事务所律师。

再审申请人黄玉拱因诉被申请人南宁市邕宁区人民政府（以下简称邕宁区政府）不履行法定职责一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年1月8日作出的（2016）桂行终688号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年10月10日立案，依法组成合议庭对本案进行审查。案件现已审查终结。

黄金车系南宁市邕宁区那楼镇镇龙社区居民，在该社区建设有二处砖混结构建筑物。黄玉拱、黄金诺、黄玉拨曾提起民事诉讼起诉黄金车、黄金敲，认为黄金车、黄金敲在黄玉拱等人拥有合法土地权属凭证的土地上违章建房，要求判令两人拆除所建房屋、恢复原状、返还土地。2012年，南宁市邕宁区人民法院和南宁市中级人民法院先后作出民事裁定，认定涉诉土地的承包经营权或使用权权属不清，裁定驳回黄玉拱、黄金诺，黄玉拨的起诉。2014年8月20日，南宁市邕宁区城市管理综合执法局对黄金车下达《行政执法检查通知书》。2014年8月29日、9月1日、11月3日南宁市邕宁区城市管理综合执法局先后向黄金车下达《责令停止违法占地建设行为通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》。2015年6月29日、7月8日，黄玉拱两次向邕宁区政府提出申请，请求保护其承包权和通行权，组织并且监督执法人员拆除黄金车、黄金敲的违法建筑。邕宁区政府已签收黄玉拱7月8日寄出的申请，但未作出处理决定。2015年9月14日，黄玉拱提起本案诉讼，请求判令邕宁区政府履行法定职责保护黄玉拱的通行权和承包地，组织、监督执法人员拆除黄金车、黄金敲的违法建设。

南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第521号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，当事人申请行政机关履行法定职责是为了保护其人身、财产等合法权益。本案中，黄玉拱要求邕宁区政府强拆黄金车、黄金敲所建房屋，但双方提交的裁定证实涉诉土地的承包经营权或使用权权属不清，不能认定黄玉拱因涉案建筑而遭受实际财产权益损害，其反映举报本案违法问题并要求邕宁区政府强拆涉案建筑与保护财产等合法权益没有关联不存在依照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请邕宁区政府履行法定职责的前提和条件。黄玉拱要求邕宁区政府强拆涉案建筑不属于申请行政机关履行保护其人身财产权益的法定职责，而是行使公民监督权，向行政机关反映举报问题。邕宁区政府是否对其举报进行处理不能构成行政法意义上的履行人身、财产保护的法定职责，没有对黄玉拱产生法律上的影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，黄玉拱依法不能与被诉行政行为形成法律上的利害关系，不具有本案原告主体资格。黄玉拱主张涉诉建筑侵犯其承包权、通行权，应依法通过其他渠道进行维权。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回黄玉拱的起诉。黄玉拱不服一审裁定，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终688号行政裁定认为，黄玉拱只是基于公民监督权，向行政机关反映举报问题。邕宁区政府是否对其举报进行处理不能构成行政法意义上的履行人身、财产保护的法定职责，没有对黄玉拱产生法律上的影响，黄玉拱依法不能与被诉行政行为形成法律上的利害关系，不具有原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

黄玉拱申请再审称：1.二审不开庭审理，审判程序违法。2.一、二审认定事实错误，适用法律错误。黄玉拱对违建地有承包权，黄金车、黄金敲的违法建筑侵害其承包地和相邻通行权。黄玉拱依法要求履行法定职责，邕宁区政府未能履行法定职责，黄玉拱与该府不履行法定职责的行政行为有法律上的利害关系，具有原告主体资格。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院重新审理。

邕宁区政府答辩称：1.黄玉拱要求对其通行权和承包权进行保护的请求不属于该府的法定职责范畴。2.黄玉拱没有证据证明黄金车的建房所在土地为其承包地，其主张土地承包权受到侵犯依据不足。3.黄玉拱举报反映的关于黄金车违法建房事宜，该府的职能部门已经立案查处，依法履行了职责。请求驳回黄玉拱的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”在诉行政机关不履行法定职责案件中，首先要审查原告是否具备作为申请人申请作为的资格，也就是提出申请的当事人应当与其请求的事项具有利害关系。对于基于举报、投诉行为提起的履行法定职责案件，要区分其举报、投诉的事项是否涉及举报人、投诉人的自身合法权益，对于涉及其合法权益的，即与其有利害关系，其申请履行法定职责，行政机关不予答复或不予处理，其有权提起行政诉讼；对于不涉及自身合法权益，仅是基于公益、公民的监督权或者无证据证明其举报的事项对其自身权益产生实际影响的，则没有行政诉讼法上的请求履行法定职责的事实根据和法律依据。本案中，黄玉拱提出其承包地和通行权受到影响，继而向邕宁区政府举报要求其履行法定职责，因黄玉拱没有提供其对案涉土地享有承包权的证据，且已有法院生效民事裁判明确了涉案土地权属不明，故黄玉拱提起本案诉讼不具备原告主体资格。一、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。黄玉拱应当首先通过法定途径明确案涉土地的权属后，再循其他途径救济。

黄玉拱主张二审未开庭审理程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”即二审案件以开庭审理为原则，不开庭审理为例外，合议庭有权决定案件是否开庭审理。本案中，一审以黄玉拱不具备原告主体资格为由裁定驳回起诉，二审经审查认为该认定正确，决定书面审理并依法作出裁判，并不违反法律规定。黄玉拱的该项主张没有法律根据，本院不予支持。

综上，黄玉拱的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四、五项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回黄玉拱的再审申请。

审判长 熊俊勇

审判员 奚向阳

审判员 龚　斌

二〇一七年十二月五日

法官助理 牛延佳

书记员 余逸纯