最高法判例：行政诉讼中发回重审案件不能裁定驳回起诉

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【裁判要旨】

一般来说，二审法院经审查后，以原判决认定基本事实不清，发回重审的，即表明二审法院经审查认为该案符合起诉条件。原审法院重审时，应当对案件进行实体审理，并重点针对二审法院指出的事实问题进行审查，而不能再以不符合起诉条件为由裁定驳回起诉。

【裁判文书】来源中国裁判文书网

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再245号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）胡凤桃。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）胡训辉。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）胡训付。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）唐丽。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市解放大道16号。

法定代表人朱健，市长。

委托诉讼代理人刘冬生，湖南省衡阳市司法局工作人员。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南衡阳松木经济开发区管理委员会。住所地：湖南省衡阳市松木经济开发区创业路1号。

法定代表人雷华，主任。

委托诉讼代理人麻安富，湖南衡阳松木经济开发区管理委员会工作人员。

委托诉讼代理人陆元伟，湖南南舫律师事务所律师。

再审申请人胡凤桃、胡训辉、胡训付、唐丽（以下简称胡凤桃等4人）因诉被申请人湖南省衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）、湖南衡阳松木经济开发区管理委员会（以下简称松木管委会）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院（2017）湘行终1550号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年11月1日作出（2019）最高法行申1343号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

本院经审理查明，胡凤桃等4人于2015年12月1日向湖南省衡阳市中级人民法院（以下简称衡阳中院）提起本案诉讼，诉讼请求：1.确认征地拆迁程序违法；2.确认强制拆除行为违法并赔偿胡凤桃财产损失6万元，胡训辉财产损失14万元，胡训付财产损失8万元；3.赔偿胡凤桃等4人房屋补偿款、安置补助费共259万元，砖木房补偿款28万元，青苗补偿款52万元；4.支付未成年人血铅超标赔偿款11.7万元；5.办理失地农民保险。衡阳中院经审查后，于2016年4月11日作出（2015）衡中法行初字第246号行政判决：一、确认衡阳市政府及松木管委会对胡训付32.76平方米房屋强制拆除的行为违法；二、由衡阳市政府及其派出机构松木管委会在判决生效后一个月内按照《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的相关规定对拆除胡训付的32.76平方米房屋予以赔偿；三、驳回胡训付的其他诉讼请求；四、驳回胡凤桃的诉讼请求。胡凤桃等4人不服，上诉至湖南省高级人民法院（以下简称湖南高院）。该院经审查后，认为原审判决认定基本事实不清，对赔偿请求的处理明显不当，于2017年2月22日作出（2016）湘行终597号行政裁定：撤销（2015）衡中法行初字第246号行政判决，发回衡阳中院重审。

衡阳中院依法组成合议庭对该案进行重新审理。庭审中，胡凤桃等4人当庭变更诉讼请求为：1.确认征地拆迁程序违法；2.确认强制拆除行为违法并赔偿胡凤桃财产损失6万元，胡训辉财产损失14万元，胡训付财产损失8万元；3.赔偿胡凤桃等4人被拆住房款1119000元、猪栏97536元、厕所房款28200元、水泥晒坪三合土坪等住家附属设施300000元（含过渡费）。衡阳中院认为，胡凤桃等4人的第3项诉讼请求实质上是关于征地安置补偿的请求，而确认行政征收行为违法及补偿与确认行政强制行为违法及赔偿，涉及不同的行政法律关系，属于诉讼请求不明确，故该院当庭释明其变更并明确诉讼请求，胡凤桃等4人拒不变更。衡阳中院作出（2017）湘04行初117号行政裁定，认为：赔偿请求以拆迁行为被确认违法为基础，安置补偿请求以被告负有征收作为义务为基础，也即该两项请求的请求权基础并不相同，但指向的标的是同一的，因此不能同时主张。原告在诉讼请求的表述存在歧义或者不清楚的情况下，应当明确被诉的行政行为。本案中，胡凤桃等4人的诉讼请求不明确，经释明后仍拒绝予以明确，故裁定驳回胡凤桃等4人的起诉。胡凤桃等4人不服，上诉至湖南高院。

湖南高院作出（2017）湘行终1550号行政裁定，认为：“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定不予受理或者驳回起诉。本案中，胡凤桃等4人的诉讼请求包含数个行政行为和法律关系，在一审法院释明的情况下，其拒绝变更诉讼请求。胡凤桃等4人的起诉不符合“一案一诉”的基本原则，一审裁定驳回起诉，并无不当。故裁定驳回上诉，维持一审裁定。

胡凤桃等4人不服该裁定，向本院申请再审称：1.湖南高院以事实不清为由撤销原一审判决发回重审，为终审生效裁定。衡阳中院应当以此裁定为依据，围绕事实认定不清及错误的部分重新审理。2.行政诉讼法没有强制性规定一个诉讼不能起诉两个行政行为。胡凤桃等4人的起诉符合行政诉讼法及司法解释的规定。请求：撤销一、二审裁定，改判支持胡凤桃等4人的诉讼请求。

衡阳市政府答辩称：1.胡凤桃等4人的起诉违反“一案一诉”的基本原则，不符合行政诉讼法第四十九条第三项之规定。2.因胡凤桃等4人违法建设，松木管委会执行《强制拆除违法建设决定书》，强制拆除其房屋及附属设施等，并非衡阳市政府实施征收。衡阳市政府不是本案适格的被申请人。3.胡凤桃等4人的房屋属违法建筑应予拆除，对其赔偿请求应不予支持。请求驳回再审诉讼请求。

松木管委会答辩称：1.胡凤桃等4人的起诉不符合起诉条件，原审裁定驳回起诉正确。2.松木管委会没有对胡凤桃等4人的房屋进行过征地拆迁。3.松木管委会根据衡阳市政府的授权，依照衡阳市城乡规划局作出的《强制拆除违法建设决定书》予以执行，符合《中华人民共和国城市规划法》相关规定。请求驳回再审诉讼请求。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。全面审查的内容，应当包括审查起诉是否符合法定条件。对于一审法院作出判决的案件，二审法院经审查认为不符合起诉条件的，可依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项的规定，在裁定撤销一审判决的同时，迳行驳回起诉。一般来说，二审法院经审查后，以原判决认定基本事实不清，发回重审的，即表明二审法院经审查认为该案符合起诉条件。原审法院重审时，应当对案件进行实体审理，并重点针对二审法院指出的事实问题进行审查，而不能再以不符合起诉条件为由裁定驳回起诉。

本案中，衡阳中院原一审判决确认衡阳市政府及松木管委会对胡训付32.76平方米房屋的拆除行为违法并判决予以赔偿，驳回其他诉讼请求。湖南高院认为原一审判决认定基本事实不清，对赔偿请求的处理明显不当，裁定发回衡阳中院重审，并指出了原一审判决存在的具体问题。但衡阳中院重审时未对相应事实问题进行审查，而是以胡凤桃等4人诉讼请求不明确且拒不变更为由，裁定驳回起诉，该裁定理由与湖南高院作出的发回重审裁定相矛盾。同时，起诉时被诉行政行为不明确的，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定予以指导和释明。虽然胡凤桃等4人的诉讼请求中所谓“征收拆迁违法”指向的行政行为并不明确，但根据其起诉状内容，以及湖南高院原二审裁定查明的事实看，对胡凤桃等4人的权利义务产生更直接影响的实际上是强制拆除行为。在原一、二审裁判已经初步查明事实的情况下，衡阳中院重审时应当结合当事人的实质诉求等情况，引导原告正确选择被诉行政行为、适格被告以及有利于实质化解争议的诉讼请求，而非直接以诉讼请求不明确为由裁定驳回起诉。原审裁定驳回胡凤桃等4人的起诉和上诉错误，应予纠正。本案应由衡阳中院继续审理。

综上，胡凤桃、胡训辉、胡训付、唐丽的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销湖南省高级人民法院（2017）湘行终1550号行政裁定；

二、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初117号行政裁定；

三、指令湖南省衡阳市中级人民法院继续审理本案。

本裁定为终审裁定。

审判长　　刘艾涛

审判员　　宋楚潇

审判员　　杨志华

二〇二〇年八月十日

法官助理徐超

书记员张燕清

附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。

对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。

起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。

第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：

（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；

（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；

（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。