审计观察 | 推进国家审计与内部审计协同发展

国家审计与内部审计同是我国审计监督体系的重要组成部分，但其职责目标、功能作用各有特点、各有侧重。两者协同发展，同向发力，对优化审计资源配置，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，不断增强审计监督合力，推动我国经济高质量发展发挥着重要作用。2018年3月《审计署关于内部审计工作的规定》（2018年审计署第11号令，简称“11号令”）颁布施行，表明了审计署对国家审计和内部审计协同发展的重视程度日益增强。11号令强调有效发挥内部审计作用的重要性，并明确指出要加强国家审计对内部审计的指导和监督。国家审计对内部审计成果进行有效利用，与内部审计协同发展是新时代的必然选择。

国家审计与内部审计的定义、特点和关系

国家审计是由国家专门机关依法独立对国家重大政策措施贯彻落实情况，公共资金、国有资产、国有资源管理分配使用的真实合法效益，以及领导干部履行经济责任、自然资源资产管理和生态环境保护责任情况所进行的监督活动，具有政治性、法定性、独立性、全面性、专业性等特点。内部审计是指对本单位及其所属单位的财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理，以及所属单位主要负责人经济责任履行情况等，实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。其以内向服务为工作目的；独立于本单位的经营管理活动，但受本单位管理层制约；内部审计报告一般只在单位内部使用等。

从上述表述可以看出，国家审计与内部审计是两类不同性质的审计，在审计目的、代表的利益、审计结果的法律效力等方面都存在差别。审计机关是国家机构，对内部审计工作实施指导和监督，是其必须履行的法定职责。《中华人民共和国审计法实施条例》第二十六条规定，依法属于审计机关审计监督对象的单位的内部审计工作，应当接受审计机关的业务指导和监督。11号令第二十三条规定，审计机关应当依法对内部审计工作进行业务指导和监督，明确内部职能机构和专职人员，并履行相应的职责。《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》中对依法属于审计机关审计监督对象的单位内部审计工作的业务指导和监督提出了明确意见。国家审计对内部审计工作进行业务指导和监督，也是推进国家审计与内部审计协同发展、增强审计监督合力的题中应有之义。

内部审计工作存在于社会各行各业中，对促进国家机关、事业单位和国有企业等组织依法经营、规范管理、完善内控、防范风险和加强廉政建设发挥着重要作用，为推进审计全覆盖提供有力支持。审计机关加强对内部审计工作的指导和监督，帮助内部审计工作向规范化发展，推动内部审计提高服务质量，为国家审计与内部审计协同发展提供重要支撑。

提高政治站位 深刻认识推进国家审计与内部审计协同发展的重要意义

党的十九大作出了改革审计管理体制的决策部署，十九届三中全会决定组建中央审计委员会。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，“要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计力量，增强审计监督 合力”。构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，不断赋予审计机关新的政治定位和职责使命，为实现国家审计与内部审计协同发展创造了新契机。

审计机关加强对内部审计工作的指导和监督，帮助内部审计工作向规范化发展，推动内部审计提高服务质量。

（一）深刻认识推进国家审计与内部审计协同发展是贯彻落实十九届五中全会精神、在新阶段推动内部审计高质量发展的根本保障

2021年是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年，也是中国共产党成立100周年。要紧扣全面建设社会主义现代化国家的目标任务，在疫情防控常态化的前提下，认真贯彻党中央、国务院决策部署，以“六稳”工作和“六保”任务为牵引，强化问题导向，夯实底线思维，在危机中育新机，于变局中开新局，不断推动内部审计工作高质量发展。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，克服新冠肺炎疫情影响、服务经济社会持续健康发展是义不容辞的政治责任。在新的历史起点上，只有推进国家审计与内部审计协同发展，找准审计服务改革发展的着力点和结合点，才能不断激发审计动能、提升审计效能，为“十四五”开好局做出积极贡献。

（二）深刻认识推进国家审计与内部审计协同发展是聚焦主责主业、高质量推进审计全覆盖的有效组织方式

实现审计全覆盖，努力做到党中央重大政策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，审计监督就跟进到哪里。凡是管理分配使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，凡是行使公共权力、履行经济责任的领导干部，都要依法自觉接受审计监督，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。落实审计全覆盖的重大政治任务，必须聚焦主责主业，把握全覆盖形式与内容的统一。形式上，对管理使用公共资金、国有资产、国有资源的相关地方、部门和企事业单位无一遗漏、无一例外、全面覆盖；内容上，既要兼顾质量，也要注重效率；组织方式上，国家审计要加强对内部审计的指导和监督，注重发挥内部审计的职能作用，有效整合审计资源，统筹审计力量，高质量推进审计全覆盖的有效落实，形成不同层次、不同角度、全方位的审计监督体系。

（三）深刻认识推进国家审计与内部审计协同发展是贯彻新发展理念、实现高质量发展的内在需求

习近平总书记指出，“新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展”。11号令对内部审计机构履行审计职责提出了新的要求，明确要将贯彻落实国家重大政策措施情况纳入审计内容，增加了对企业 发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况的审计，对自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况的审计，对境外机构、境外资产和境外经济活动的审计，同时还增加了协助督促落实审计发现问题的整改工作、指导监督所属单位内部审计工作等职责。强化对内部审计工作的指导与监督，既是法律赋予国家审计机关的使命，也是新发展阶段国家审计机关履行审计监督职责的需要，更是审计事业贯彻新发展理念、实现高质量 发展的内在需求。

加快协同发展 更好担当审计服务经济高质量发展和推进深化改革的新使命

围绕把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，履行好审计工作职责使命，聚焦深化供给侧结构性改革等重点工作，紧跟中央重大政策措施贯彻落实情况精准施策，靶向发力，在更高层次、更宽领域、更大效果上加快国家审计与内部审计协同发展，更好地发挥审计监督作用。

一是在推动重大政策措施贯彻落实上持续发力。11号令第十二条第（一）项明确规定，内部审计“对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计”。这不仅是内部审计工作的首要职责，也是内部审计与国家审计实现同频共振的重要纽带。把推动重大政策措施落实贯穿审计工作始终，持续跟踪审计各单位各部门贯彻落实中央政策措施情况，把贯彻落实国家重大政策措施与本单位本部门战略决策部署等情况的审计结合起来，坚定不移贯彻新发展理念，把注意力集中到疫情冲击带来的经济复苏不稳定不平衡和各类衍生风险上来。坚持将新发展理念融入国家审计与内部审计协同发展的各环节，通过创新审计项目计划、审计重点把握、审计方式方法、审计结果运用等，提高审计工作效率，推进审计全覆盖，推动贯彻新发展理念，促进国家审计与内部审计协同发展。

二是在服务经济社会高质量发展上持续发力。立足新发展阶段，国家审计和内部审计协同发展，在构建新发展格局中发挥好常态化“经济体检”作用，推动“十四五”时期党中央各项决策部署有效落实。聚焦主责主业，深入分析各领域审计工作的形势和任务，找准审计发挥作用的切入点和着力点，紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，从供给侧和需求侧两端同时发力，为经济发展拓展空间。围绕加快培育完整内需体系、加快科技自立自强、推动产业链供应链优化升级、推进农业农村现代化、提高人民生活品质、守住安全发展底线，以新发展理念为指导，推进实施积极的财政政策和稳健的货币政策，提高财政资金配置效率和使用效益，降低社会融资成本。围绕建设现代化经济体系、优化营商环境、企业复工复产、做优做强实体经济等方面加强审计监督，推动经济发展实现质量变革、效率变革、动力变革。

三是在把握抓重点补短板强弱项上持续发力。做好内部审计工作，既要注重工作统筹，也要抓住审计重点，既要厚植优势也要补齐短板，既要巩固强项也要做强弱项。要围绕推动内部审计高质量发展，针对当前内部审计工作中存在的短板和薄弱环节，对标对表党中央的要求和内部审计职责，通过加强内部审计工作过程和结果的全面质量管理，实现“提质增效”，促进组织完善治理、实现目标，促进经济高质量发展。把防范化解重大风险等摆在更加突出的位置，着力夯实高质量发展基础，真正达到强化内部风险防控的目的。建立健全与主管部门的协作机制，及时了解有关情况，共同研究解决内部审计指导监督过程中出现的问题和困难，促进提高内部审计指导监督工作效能，促进国家审计与内部审计优势互补，形成监督合力。

融合多项举措 建立健全国家审计与内部审计协同发展的机制制度

面对新发展阶段对审计工作提出的新要求，要坚持以国家审计与内部审计协同发展为主线，建立健全国家审计与内部审计协同发展相适应的机制制度，实现国家审计和内部审计优势互补，减少审计监督盲区，着力拓展审计监督的广度和深度，最大限度提高审计工作效能、提升审计工作层次和水平。

一是建立健全协同发展的监督贯通机制。习近平总书记强调，“要完善党和国家监督体系，使监督融入‘十四五’建设之中，要把监督贯穿于党领导经济社会发展全过程”。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，审计机关应及时了解有关情况，与行业主管部门共同研究解决内部审计指导监督过程中出现的问题和困难，促进提高内部审计指导监督工作效能，推动建立内部审计与纪检监察、巡视巡察、组织人事等其他内部监督力量的协作配合机制，推动各种监督协调贯通，形成常态化的长效监督合力。

二是建立健全国家审计与内部审计计划协同机制。在安排年度审计项目计划时，审计机关与指导监督对象单位内部审计机构要对接沟通。国家审计与内部审计计划的协同主要体现在三个方面 ：审计项目之间、审计项目实施时间、审计人力资源。相对于内部审计而言，国家审计属于外部监督，当国家审计资源不足时，可以借用内部审计资源，提高审计监督合力。

三是建立健全内部审计成果运用机制。国家审计的工作重点是促进经济高质量 发展、促进全面深化改革、促进权力规范运行、促进反腐倡廉。国家审计要拓展审计监督的广度和深度，实现审计全覆盖，需要内部审计力量作为补充。内部审计具有离得近、看得清的优势，能准确定位审计的难点与重点，及时预警风险隐患。国家审计要利用内部审计的优势，创新对内部审计报告与结果的运用机制。国家审计机关对内部审计的指导和监督，指导和监督内部审计机构及其人员，指导和监督审计业务工作开展——审计什么、如何审计、审计结果如何利用及审计质量控制等情况，更要抓住关键，指导和监督单位对内部审计工作的领导，促使单位领导层面承担和履行好主体责任，从政治上、组织上切实打牢内部审计的基础。只有这样，内部审计才能发挥预防与抵御功能，与国家审计实现协同发展。

四是建立健全审计人员交流机制。应积极创建国家审计人员与内部审计人员交流的平台，要以补足内部审计人员专业知识短板为着力点，以提高内部审计人员专业技能为核心，使交流机制常态化。如建立健全相关单位内部审计人员参与国家审计项目，以参审代培的方式促进内部审计人员成长。通过建立健全交流机制，拓宽内部审计人员思路，开阔内部审计人员视野，提升内部审计人员综合技能和业务水平，助力内部审计工作提质增效，进一步增强国家审计与内部审计监督合力。（作者单位系审计署内部审计指导监督司）

来源：《审计观察》杂志2021年第5期