确认行政行为无效之诉是否受起诉期限限制？

陈斐　杨先星

　　2019年3月19日，某公司以某管委会、某街道办事处为被告起诉至法院，请求确认该公司与某管委会、某街道办事处签订的土地行政协议无效。一审法院认为，原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。案涉行政协议签订于2015年10月31日，该公司于2019年3月起诉至法院，请求判令该协议无效，显然已经超过了法定起诉期间，遂裁定驳回该公司的起诉。后该公司上诉至某中级法院，二审法院驳回上诉，维持原裁定。

　　该公司向法院申请再审被驳回后，向某市检察院申请行政生效裁判监督。承办检察官经审查认为，本案的争议焦点是：确认行政行为无效之诉是否受起诉期限限制？

　　第一种观点认为，案涉协议属于行政协议，在法律、司法解释没有特别规定的情形下，应适用行政诉讼法及司法解释关于起诉期限的一般规定。

　　第二种观点认为，行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理。如果出现最终认定行政行为并非无效的情况，不再以超过起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当判决驳回当事人的诉讼请求。

　　笔者同意第二种观点，具体理由如下：

　　第一，理论上认为，无效行政行为自始无效、绝对无效、当然无效，不因时间推移而具有合法效力。

　　第二，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”第一百六十二条规定，“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”

　　根据上述规定可以看出，当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效之诉，不受起诉期限限制，并应当进入实体审查。再审法院亦认同上述观点，但同时认为，“为避免出现当事人滥用确认无效诉讼请求以规避起诉期限制度的情况，原告一方应当对被诉行政行为属于无效情形进行举证，法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限限制；认为行政行为不属于无效情形的，超过法定起诉期限的，应裁定驳回起诉”。该观点与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条规定不符。按照司法解释规定，即便是认为行政行为不属于无效情形的，法院并非直接裁定驳回起诉，而是应当向原告予以释明。经释明，原告变更请求撤销行政行为的，法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定，超过起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，原审法院认为案涉行政协议不属于无效情形后，在未依法向申请人予以释明，申请人亦未变更请求撤销行政协议的情况下，径行以申请人起诉超过2年一般起诉期限为由裁定驳回起诉。

　　第三，最高人民法院在《对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》中就“关于确认无效诉讼的起诉期限问题”作出解释：“对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。这也与最高人民法院出台的司法解释的观点立场一致……”该《答复》对行政行为无效之诉是否应受起诉期限限制无疑起到了一锤定音的作用。

　　第四，从最高人民法院（2020）最高法行再341号行政裁定书（王淑荣诉吉林省长春市绿园区人民政府确认征补协议无效申请再审案）可以看出，最高法在该案中亦认为：行政行为不属于无效情形的，人民法院并非直接裁定驳回起诉，而是应当向原告予以释明。经释明，原告变更请求撤销行政行为的，人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定，超过起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。

　　值得注意的是，承办检察官围绕“确认行政行为无效之诉是否受起诉期限限制”这一争议焦点对全省裁判文书进行梳理后发现，近两年全省法院在此问题上仍然存在相当数量的同案不同判的情况，即便是同一法院的不同审判人员亦存在同案不同判的情形。这个现象背后的本质是法律适用标准不统一，如果同案不同判现象频繁出现，会严重影响当事人和社会公众对司法公正的确信，进而影响司法权威和司法公信力。因此，有关“确认行政行为无效之诉是否受起诉期限限制”的问题亟须统一认识和裁判标准。

　　处理结果：检察机关最终采纳第二种观点，认为原审裁定在关于“确认行政行为无效之诉是否受起诉期限限制”的问题上存在一定的法律适用错误，但鉴于案涉行政协议并不存在无效情形，原审裁定对申请人实体权利义务关系并无实质影响，即便法院启动再审也无法改判支持申请人的诉讼请求。检察机关通过向申请人释法说理，并组织各方当事人召开协商会，最终申请人明确认可案涉行政协议合法有效，愿意承继协议的相关权利义务，同时向某市检察院提交息诉罢访承诺书，本案争议得以实质性化解。

　　（作者单位：浙江省杭州市余杭区人民检察院）