行政处罚过程中听证程序的适用范围

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听证是行政机关在作出决定前，给当事人或利害关系人提供发表意见的机会，并就特定事项进行质证辩驳，其作用在于给当事人及利害关系人口头或书面陈述意见的机会，充分保障相关人员辩驳的权利。这对于保证行政机关合法、公正、公开和高效地处理行政案件有着积极的意义和作用。但是，行政处罚法的规定只限于作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等处罚才适用“告知”，并根据当事人的要求组织听证程序。

贵州省遵义市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）黔03行终98号

上诉人（一审原告）习水县驰园家庭农场。

被上诉（一审被告）习水县综合行政执法局。

上诉人习水县驰园家庭农场因与被上诉人习水县综合行政执法局行政处罚决定一案，不服遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初441号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

习水县综合行政执法局于2019年1月29日作出〔2019〕习综执行罚决01字第11号《行政处罚决定书》，认定习水县驰园家庭农场于2017年8月开始占用五一村集体土地建设马临鹿鼎公园水上乐园中的美食长廊和晾晒广场，于2018年4月建设完成，占地面积4.5亩，占地类型为集体土地。违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第二款和第四十四条第二款之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出行政处罚：1.责令习水县驰园家庭农场退还非法占用的4.5亩集体土地；2.限期30日内拆除在非法占用的4.5亩集体土地上新建的建（构）筑物；3.处罚款人民叁万元整（小写：30000元）。

一审法院查明，2017年8月开始，习水县驰园家庭农场占用习水县马临镇五一村4.5亩集体土地建设马临鹿鼎公园水上乐园中的美食长廊和晾晒广场，于2018年4月建设完成，至今未取得建设用地使用证。2018年11月13日，被告习水综合执法局接到习水县国土资源局移送的习水县驰园家庭农场涉嫌违法占地案后，于2018年11月30日进行立案调查，确认习水县驰园家庭农场于2017年8月开始占用五一村集体土地建设马临鹿鼎公园中的美食长廊和晾晒广场，于2018年4月建设完成，占地面积4.5亩，占地为集体土地。2019年1月21日，被告习水综合执法局向习水县驰园家庭农场送达了〔2019〕习综执行罚告01字第11号《行政处罚告知书》，告知了原告习水县驰园家庭农场违法事实、处罚依据、拟作出的行政处罚事项及习水县驰园家庭农场陈述和申辩的权利，未告知习水县驰园家庭农场听证的权利。2019年1月10日，被告习水综合执法局经集体讨论形成处罚决定意见，2019年1月29日作出〔2019〕习综执行罚决01字第11号《行政处罚决定书》，决定处罚：1.责令习水县驰园家庭农场退还非法占用的4.5亩集体土地；2.限期30日内拆除在非法占用的4.5亩集体土地上新建的建（构）筑物；3.处罚款人民币叁万元整（小写：30000元）。原告认为其虽未取得建设用地使用证，但原告系习水县政府招商引资，在涉案土地进行建设是基于对政府的信赖，被告作出的处罚决定未考虑该因素，缺乏合法性，同时被告没有处罚权，且剥夺了原告的听证权利，被告作出的处罚决定不合法，故诉来法院，请求法院判决撤销被告作出的〔2019〕习综执行罚决01字第11号《行政处罚决定书》。

一审法院认为，本案的争议焦点是：一、被告习水综合执法局对非法占用土地的行为是否具有处罚权；二、被告作出的〔2019〕习综执行罚决01字第11号《行政处罚决定书》是否合法。

关于焦点一，2018年8月2日中共习水县委办公室下发了习委办字〔2018〕80号《中共习水县委办公室习水县人民政府办公室关于印发习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，明确了习水县综合行政执法局的主要职责。主要职责中包含了依法行使国土资源管理方面法律法规规章规定的行政处罚权及有关的行政强制措施。因此，被告习水综合执法局有权对违反土地管理法规定的行为作出行政处罚，对非法占用土地的行为有处罚权。

关于焦点二，习水县驰园家庭农场未取得建设用地使用证占用习水县马临镇五一村的集体土地修建建（构）筑物，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”及第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，应受处罚。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，作出的〔2019〕习综执行罚决字01第11号《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。

关于原告提出其系政府招商引资，在涉案土地进行建设是基于对政府的信赖，被告作出的处罚决定未考虑该因素缺乏合法性的主张。一审法院认为，政府招商引资不是其违法占用土地的可信赖的依据，原告不能因为其系政府招商引资的企业就可不按照法律规定违法占用土地，且政府并未承诺原告未经审批可占用涉案土地进行建设。故该主张于法无据，不予采信。

关于原告主张被告没有告知其听证权，其作出的行政处罚程序违法问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”所谓听证程序，是指行政机关在作出行政处罚之前听取当事人的陈述、申辩、质证的程序，其目的在于赋予当事人了解行政决定所依据的事实、理由并为自己辩护的权利，以促进行政活动的公正性。这对于保证行政机关合法、公正、公开和高效地处理行政案件有着积极的意义和作用。但是，《中华人民共和国行政处罚法》的规定只限于作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等处罚才适用“告知”，并根据当事人的要求组织听证程序。本案中，被告作出的三项处罚内容中，第一、二项行政处罚类型不属于应当告知当事人有要求听证的权利，第三项按照《贵州省人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准的规定》第二条“法律、法规、规章对某类违法行为罚款有最高限额规定（含具体罚款金额和违法所得百分比、倍数规定）的，罚款数额超过最高限额百分之五十（含百分之五十）的为‘较大数额罚款’。但对非经营活动中的违法行为罚款数额不足1000元（不含1000元）、经营活动中的违法行为罚款数额不足3000元（不含3000元）的，不视为‘较大数额罚款’”的规定，不属于较大数额罚款，不属于必须告知听证权的范围。且本案中被告在对原告作出处罚决定之前，已履行行政处罚告知程序，原告也针对其占用涉案土地是否合法的问题向被告提交证据。因此，原告认为被告“未告知其听证权”，其作出的行政处罚程序违法的理由不成立，不予采信。

关于原告主张被告超期作出处罚决定，程序违法，应当撤销其处罚决定的问题。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条第一款“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定”的规定，本案被告作出处罚决定超期一日，存在程序瑕疵，但因不影响最终实体处理结果，故对原告此主张不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告习水县驰园家庭农场的诉讼请求。

一审宣判后，原告习水县驰园家庭农场不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判为支持一审诉讼请求。2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

事实和理由：一、一审法院根据习水县习委办〔2018〕80号文件中明确的习水县综合行政执法局的主要职责包含了依法行使国土资源管理方面法律规章规定的行政处罚及有关行政强制措施的内容，即认定习水县综合行政执法局有权对违反土地管理法规定的行为进行行政处罚，对非法占用土地的行为有权处罚，系事实认定错误、法律适用错误，应予以纠正。根据《行政处罚法》的规定，一个行政机关行使有关行政机关行政处罚权的决定机关应当是“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府”。本案中，根据《土地管理法》第五条的规定，土地主管部门的设置和职责，也只能由省级人民政府根据国务院有关规定确定。综合被上诉人提交的证据，均无贵州省人民政府有关于将土地行政执法的权利决定由综合行政执法局执行的法律文件，而习水县委、习水县政府办公室下发的《通知》，从文件制作的主体、层级来看，均不符合《土地管理法》第五条、《行政处罚法》第十六条的要求。因此，本案被上诉人执法主体资格不适格，其作的行政处罚决定无法律法规或地方性法规的授权以及有权机关的授权，依法应予撤销。

二、一审法院认为处罚决定书中，第一、二项处罚类型不属于应当告知当事人有要求听取的权利，第三项是进行罚款，按照《贵州省人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准的规定》第二条的规定，法律、法规、规章对某类违法行为罚款有最高限额规定（含具体罚款金额和违法所得百分比、倍数规定）的，罚款数额超过最高限额百分之五十（含百分之五十）的为“较大数额罚款”。但对非经营活动中的违法行为罚款数额不足1000元（不含1000元）、经营活动中的违法行为罚款数额不足3000元（不含3000元）的，不视为“较大数额罚款”，不属于较大数额罚款，不属于必须告知听证权的范围，从而认定被上诉人未履行告知上诉人有听证权的行为，并不构成程序违法，系适用法律错误，应予以纠正。根据《行政处罚法》第四十二条的规定，结合设立听证的程序立法本意，立法时不可能将所有的行为均涵盖在具体的文字表述立法文本来看，特别是“作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定”条文的等字来看，立法机关在立法时用一个等字把与停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款处罚程度相对，其立法本意是行政处罚中可能对行政行为相对人造成重大影响或损失的行为均涵盖在内。

被上诉人作出的行政处罚决定第一、二项的实施，必然导致上诉人停产停业，也会导致上诉人产生远高于较大数额罚款实际损失的严重后果，根据行政处罚法第四十二条的立法本意，为确保行政机关在作出具体行政行为，更客观、更公正、更公开，从而确保作出的具体行政行为程序合法、实体合法，确保其作出的行政行为更为合理，更易于被相对人和社会大众接受，而设立了“听证”这样一个能够让行政相对人能够和行政机关进行当面沟通、辩论，为自己行为进行辩护的一个程序，该程序权利应当依法得到充分保障，从而在实体上保护行政相对人的权利。被上诉人所做的行政处罚等同于停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等处罚，甚至高于较大数额罚款的处罚，属于依法应当告知上诉人有申请举行听证权利的情形。而被上诉人未告知保障上诉人这一权利，所做行政程序违法，应当依法予以撤销。

三、被上诉人所做的责令退还非法占用集体土地及限期拆除建（构）物的行政处罚，缺乏合理性，应当予以纠正。一审中，被上诉人所举的证据显示，上诉人所实施的项目系习水县招商引资项目，且项目实施后，解决了近百人的就业，也带动了地方经济的发展。关于项目所有用地性质（以前属于基本农田）的问题，在2019年9月习水县政府调整土地规划时，已将上诉人项目所有土地调整为可进行项目实施的土地（不再属于基本农田），项目用地的审批已经不存在法律和政策上的障碍。被上诉人所做的退还土地和拆除建筑物的处罚，一方面必然会造成极大的资源浪费、导致上诉人重大的财产损失，另一方面由于项目停摆，必然造成项目前期资金无法收回，相关债权人的利益受损，造成社会不稳定因素，同时也会导致原本在该项目上的就业大量人员失业，形成新的不稳定因素。因此，被上诉人所作的处罚决定未能充分、全面考虑相关社会因素，所作的处罚决定缺乏合理性，应予以撤销。综上，一审判决事实认定错误，适用法律不当，请二审法院查明事实，依法撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。

被上诉人习水县综合行政执法局答辩称：一、答辩人具备行政处罚主体资格。习水县人民政府根据上级政府文件的要求和规定，作出的《习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》（简称“三定方案”），确定了答辩人具备本案的行政处罚权，未违反法律规定。二、行政处罚适用法律正确。1.答辩人对上诉人作出的责令退还土地和限期拆除建筑物的处罚，不属于行政处罚法第四十二条规定的应当告知的情形。首先，行政处罚法第四十二条规定的较大数额罚款等，应理解为等内等，并非等外等。对于行政机关作出的任何具体行政行为，都必须在法律授权的范围内实施。上诉人认为该等字的立法本意是将行政处罚中可能行政行为造成重大影响或损失的行为，于法无据。行政处罚法规定行政处罚还包含没收违法非得、没收非法财物、行政拘留。而这些处罚类型并不属于应当听证的范围，但这些处罚也会对相对人造成重大影响或损失。没收违法所得、没收非法财产的数额也有可能上百万元千万元，属于对财产的重大影响；行政拘留的行政处罚相对人而言，更属于相对人人身的重大影响，但均不属于应当告知听证的范围。因此，上诉人的该理由不能成立。其次，《土地管理法》第七十六条对未经批准非法占用土地的一个违法行为，作出了同时给予两种处罚的规定。本案上诉人的行为属于未经批准，非法占用土地进行违法建设，且违反了土地利用总体规划，根据《土地管理法》第七十六条的规定，对上诉人作出责令退还土地和限期拆除建筑物的处罚，限期拆除不属于应当告知的听证权利的情形，而属于行政处罚法第八条规定的其他行政处罚。根据《土地管理法》第七十六条的规定，对违反占用土地且符合土地利用总体规划的，没收非法占用土地上的建筑物和其他设施，应属于行政处罚法规定的没收非法财物，没收非法财物不属于应当告知听证的情形。法律不可能对一种违法行为，一种给予听证，一种不给予听证。因此，答辩人作出的退还土地和限期拆除的行为，不属于应当告知听证权利的情形。2.本案不属于较大数额罚款。根据《贵州省人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准的规定》第二条的规定，超过罚款限额50%（含50%）的为较大数额。上诉人非法占地的行为，根据《土地管理法实施条例》第四十二条之规定，依照《土地管理法》第76条的规定处以罚款的，罚款为非法占用土地每平方米30元以下。答辩人给予上诉人每平方米10元的处罚，未超过最高限额的50%（含50%）。三、答辩人对上诉人作出的责令退还土地及限期拆除的行政处罚，属于法律的强制性规定，无幅度而言，只要属于未经批准，非法占用土地建设，就应当作出处罚决定，因此，不存在缺乏合理性原则。综上，请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。

本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院对一审查明的事实予以确认，另查明：2017年9月23日，贵州省人民政府办公厅作出《关于做好跨部门跨领域调整集中行政执法权工作有关事项的通知》（黔府办发〔2017〕53号）第一条规定“可调整集中行政执法权的范围。根据中央和省关于城市执法体制改革的有关要求，在推进城市管理综合执法的基础上，按照与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求不高等原则，市（州）、县（市、区、特区）可将以下范围内的行政执法权调整集中由综合行政执法部门行使。具体集中范围为：发展改革（含能源、价格）、经济和信息化（含工业）、国土资源、农业、林业（不含森林公安）、水务、商务、体育、旅游发展、粮食、人防、民政、防震减灾等领域法律法规规章规定的全部或部分行政处罚权及有关的行政强制措施。”2018年1月3日，贵州省人民政府作出《关于遵义市人民政府跨部门跨领域调整集中行政执法权范围的批复》（黔府函〔2018〕6号）第一条规定“原则同意你市及所辖县（市、区，不含省直管的仁怀市）组建综合行政执法局，集中行使以下方面行政处罚权及有关行政强制措施，开展综合行政执法体制改革试点工作。……涉及其他方面的行政处罚权等调整集中的，按黔府办发〔2017〕53号文件有关规定执行。……行政处罚权集中由综合行政执法部门行使后，有关部门不得再行使;仍然行使的，其作出的行政处罚决定无效。当事人对综合行政执法部门作出的行政处罚决定不服的，可向本级人民政府或上级行政主管部门申请行政复议。”

本院认为：结合双方的诉辩意见，本案的二审争议焦点为：1.被上诉人对非法占用土地的行为是否具有行政处罚权。2.被上诉人作出行政处罚决定程序是否合法。3.被上诉人作出的行政处罚决定是否合理。

对焦点1，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”的规定，贵州省作出黔府办发〔2017〕53号文件和黔府函〔2018〕6号文件，明确国土资源的行政处罚职权由综合行政执法局集中行使。习水县根据上级文件的要求和规定，于2018年8月2日作出《习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》，确定被上诉人具备有关国土资源的行政处罚权，符合法律规定。对上诉人认为被上诉人不具备行政处罚职权，无权对非法占用土地行为进行处罚的理由，本院不予采纳。

对焦点2，第一，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。被上诉人作出的责令退还土地和限期拆除建（构）筑物，不属于应当告知听证权利的处罚种类。第二，因上诉人涉嫌非法占用土地，被上诉人于2019年根据当时正在施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，并按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，结合上诉人的非法占地面积4.5亩，对其按每平方米约10元的标准，作出罚款30000元的决定，在法律规定的处罚额度内。依照《贵州省人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准的规定》第二条“法律、法规、规章对某类违法行为罚款有最高限额规定（含具体罚款金额和违法所得百分比、倍数规定）的，罚款数额超过最高限额百分之五十（含百分之五十）的为“较大数额罚款”。但对非经营活动中的违法行为罚款数额不足1000元（不含1000元）、经营活动中的违法行为罚款数额不足3000元（不含3000元）的，不视为‘较大数额罚款’”的规定，被上诉人给予上诉人每平方米约10元的处罚，未超过最高限额（每平方米30元）的50%，其作出的罚款并非较大数额罚款，无须进行听证。第三，听证是行政机关在作出决定前，给当事人或利害关系人提供发表意见的机会，并就特定事项进行质证辩驳，其作用在于给当事人及利害关系人口头或书面陈述意见的机会，充分保障相关人员辩驳的权利。行政机关在对上诉人查处期间，上诉人认为其不存在违法行为，已提交相关证据材料证明其主张，其权利已得到保障。故对上诉人认为被上诉人未履行听证告知义务，程序违法的理由，本院不予采纳。

对焦点3，上诉人未取得建设用地使用手续，占用集体土地修建建（构）筑物，违反了当时正在施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”和第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，应受处罚。因涉案被占土地不符合土地利用规划，被上诉人根据当时正在施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，对上诉人作出责令退还非法占用土地、限期拆除土地新建的建（构）筑物和罚款30000元的决定，符合法律规定，量罚适当。

上诉人主张其系政府招商引资，在涉案土地进行建设是基于对政府的信赖，被上诉人作出的处罚决定缺乏合理性。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。政府招商引资不是上诉人违法占用土地可信赖的依据，上诉人不能因为其系政府招商引资的企业就能违法占用土地。对上诉人认为行政处罚缺乏合理性的理由，本院不予采纳。

被上诉人结合上诉人的违法事实和情节，根据法律规定，依照法定程序，对上诉人作出处罚决定，事实清楚，适用法律正确，量罚适当，处罚决定正确。一审法院综合全案事实，判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。对上诉人要求撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定的请求，本院不予支持。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果得当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人习水县驰园家庭农场负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　赵正新

审 判 员　　赖丽莉

审 判 员　　冯再军

二〇二〇年三月十六日

法官助理 王喻庆

书 记 员 文 竹