2020年10月15日，在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上公布的《全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会、全国人民代表大会财政经济委员会关于企业国有资产(不含金融企业)管理情况的调研报告》显示：厂办大集体改革完成约75%。厂办大集体是国务院国资委管理的中央企业和地方国资委管理的地方国有企业改革发展中一个特殊的历史遗留问题。
一、厂办大集体的政策定义和性质
《国务院办公厅关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》（2011年4月18日，国办发〔2011〕18号）国办发〔2011〕18号文没有给出厂办大集体的明确定义，而是采取了一种描述的方式，即“上世纪七八十年代，一些国有企业资助兴办的向主办企业提供配套产品或劳务服务的厂办大集体，对发展经济和安置回城知识青年、职工子女就业发挥了重要作用。”通过这个描述，我们可以总结厂办大集体的显著特点：一是厂办大集体的主办单位是国有企业；二是主办单位与厂办大集体存在互相支持的关系，前者资助兴办了后者，后者为前者提供了配套产品或劳务；三是厂办大集体发挥了安置就业的功能和作用。这三个特点中，第一个特点是最为重要的，也是厂办大集体的核心特点。由此可以看出，厂办大集体是国有企业和集体所有制企业的混合体。
《国家发展改革委、最高人民法院、工业和信息化部等关于印发<加快完善市场主体退出制度改革方案>的通知》(发改财金〔2019〕1104号)明确将全所有制企业和厂办大集体企业定义为特殊类型国有企业。上述这些特点以及发改财金〔2019〕1104号对厂办大集体的类型定义决定了厂办大集体在剩余资产分配上显著有别于村办集体企业、城镇集体企业。国办发〔2011〕18号文专门明确：“净资产如有剩余，剩余部分作为主办国有企业持有改制企业的股权，也可向改制企业的员工或外部投资者转让，转让收益归主办国有企业所有。”
二、厂办大集体改革的工作目标、政策措施及工作分工
《国务院关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19号）继国办发〔2011〕18号，国发〔2016〕19号在“推进厂办大集体改革”一节就厂办大集体改革明确了工作目标、政策措施和工作分工。按照国务院工作部署和时间要求，实现厂办大集体与主办国有企业彻底分离，厂办大集体职工得到妥善安置。
1.政策措施。认真落实《国务院办公厅关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》（国办发〔2011〕18号）, 进一步研究完善相关政策措施。中央财政对厂办大集体改革继续给予补助和奖励，补助比例按国办发〔2011〕18 号文件规定不变，奖励比例统一确定为30 %。地方政府和中央企业应结合实际情况，将自筹资金和中央财政补助资金统筹用于接续职工社会保险关系、解除劳动关系经济补偿等改革支出，具体范围由各地区根据实际情况合理确定。因核销关闭破产厂办大集体企业养老保险欠费增加的基本养老保险基金缺口，由各地区结合中央财政相关补助资金和自身财力状况统筹考虑。
2.工作分工。国资委、财政部、人力资源社会保障部、发展改革委按职责分工负责，依照有关工作安排推进实施。
三、厂办大集体改革政策的核心和重心——职工安置
（一）人员类型及安置政策
与厂办大集体有事实劳动关系的人员。对在主办国有企业工作10年以上、已经与主办国有企业形成事实劳动关系的厂办大集体在职集体职工，主办国有企业要与其进行协商，依法与其签订劳动合同，或按照厂办大集体在职集体职工的安置政策予以安置。
在厂办大集体工作的主办企业人员。对在厂办大集体工作或服务的主办国有企业职工，已与厂办大集体签订劳动合同的，可按照厂办大集体在职集体职工安置政策予以安置；未与厂办大集体签订劳动合同的，由主办国有企业妥善安置。
再就业有困难且满足内部退养年龄的在职职工。对距法定退休年龄不足5年（含5年）或工龄已满30年、再就业有困难的厂办大集体在职集体职工，可实行企业内部退养，发放基本生活费，并按规定继续为其缴纳社会保险费，达到退休年龄时正式办理退休手续。具体办法由地方人民政府、主办国有企业和厂办大集体协商确定。
再就业有困难且接近内部退养年龄的在职职工。对再就业有困难且接近内部退养年龄的厂办大集体在职集体职工，在解除劳动关系时，经企业与职工协商一致，可以签订社会保险缴费协议，由企业为职工缴纳基本养老保险费和职工基本医疗保险费，代替支付经济补偿金或生活补助费。缴费方式、缴费期限及具体人员范围等由当地人民政府确定。
（二）补缴基本养老保险的支持政策
《国务院国有资产监督管理委员会关于推动中央企业规范做好厂办大集体改革工作有关事项的通知》（2011年8月23日，国资发分配〔2011〕111号）
明确了资产核销的支持政策：“中央企业用于支持厂办大集体改革的部分资产、费用可以申请核销国有权益。”
明确了补助改革费用认定业绩利润的支持政策：“中央企业补助厂办大集体改革的有关费用，可以计入主办国有企业当期费用，并可以申请在我委对中央企业当年度业绩考核中将有关费用认定为业绩利润。”
《人力资源和社会保障部办公厅关于进一步贯彻落实国务院开展厂办大集体改革工作指导意见的通知》（2013年4月16日，人社厅发〔2013〕35号）
明确了核销欠缴社保费用的条件和程序：“依法实施关闭、破产的厂办大集体确实无法通过资产变现补缴的基本养老保险欠费，除企业缴费中应划入职工养老保险个人账户部分外，持依法关闭、破产手续报经社会保险经办机构同意后，经人力资源社会保障部门审核，财政部门复核，报省级人民政府批准后可以核销，或采取其他办法妥善解决。”
四、中央企业、主办国有企业对厂办大集体改革的职责
《国务院国有资产监督管理委员会关于推动中央企业规范做好厂办大集体改革工作有关事项的通知》（2011年8月23日，国资发分配〔2011〕111号）明确了中央企业对厂办大集体资产评估确认和备案的职责：“中央企业要负责对厂办大集体资产评估结果予以确认和对主办国有企业用于支付改革成本的固定资产、土地等资产评估结果予以备案。具备条件的，有关资产应当进入产权交易市场进行交易。
”明确了主办国有企业对剩余资产的权益：“厂办大集体净资产支付改革成本后如有剩余，剩余部分作为主办国有企业持有改制企业的股权，也可以向改制企业的员工或者外部投资者转让，转让收益归主办国有企业所有。”
明确了净资产不足支付职工经济补偿时的补足义务：“厂办大集体净资产不足以支付解除在职集体职工劳动关系经济补偿金的，除中央财政按照规定补助外，主办国有企业应当承担其余所需资金。”
明确了主办国有企业对退休人员一次性移交社会化管理费用的缺口进行补助的要求：“按照地方人民政府规定收取的退休人员一次性移交社会化管理费用的缺口部分，以及困难厂办大集体改革工作组织、评估费用的缺口部分，主办国有企业可以予以补助。”
明确了中央企业对厂办大集体改革预留费用专户管理的义务：“中央企业应当对预留费用制订出切实可行的管理办法，设立专户进行专项管理，明确管理机构和管理责任，确保有关费用按时、足额支付。”
《国务院国有资产监督管理委员会关于加快推进厂办大集体改革工作的指导意见》（2016年8月16日，国资发分配〔2016〕249号）
国资发分配〔2016〕249号文指出行文背景：18号文件印发以来，各地和中央企业积极推进改革工作，取得了一定进展。但由于厂办大集体历史情况复杂、改革成本缺口大等原因，实施进度总体较慢。
明确了各主体职责：厂办大集体改革涉及厂办大集体、主办国有企业、地方人民政府、中央企业等多个责任主体。其中，具体操作和成本承担的责任主体是厂办大集体，推进改革的责任主体是主办国有企业或主办国有企业的主管部门，组织协调的责任主体是地方人民政府和中央企业。
进一步明确了中央财政对厂办大集体改革的补助政策：为支持地方和中央企业加快推进厂办大集体改革，中央财政对厂办大集体改革继续给予补助，补助比例按照18号文件规定不变，并对地方厂办大集体改革继续给予奖励，奖励比例统一确定为30％。
《国务院国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、财政部等关于厂办大集体企业关闭注销有关事项的通知》（2020年11月5日，国资发改革〔2020〕69号）
明确了行文宗旨和目的：畅通厂办大集体企业退出渠道，彻底完成改革任务，加快“僵尸企业”出清。明确了适用范围：适用于厂办大集体企业终止经营活动，按相关要求向登记注册机关履行注销程序。同时对厂办大集体企业瑕疵资产、拖欠税款、申请注销材料缺失等一系列问题给了解决方案。
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