游涛｜让审理者裁判——从最高法院新出台的请示汇报制度谈起

昨天，全国律师协会企业合规法律专业委员会副主任、北京星来律师事务所赵运恒律师，转发给我一个文件：《最高人民法院关于法律适用问题请示答复的规定 – 中华人民共和国最高人民法院》（以下简称《规定》）

赵律师给我语音附言：“我觉得这个关于请示答复的规定很好，可能能大部分解决现在内部请示这个问题。内部请示这个事情，我们律师界很反对的，内部请示会导致二审虚化。”

我因为在开车，只是匆匆瞥了一眼标题，听了一下语音，但是脑海里还是闪念了一下，“法院内部请示这个事情，有必要规范吗？这不是让人感觉法院系统上下级之间要明目张胆地进行请示汇报吗？不怕被人攻击、诟病？”我还是挺替法院系统这个老东家着想的。

其实，我对赵律师的附言内容还不明就里。

过了几个小时，赵律师又发给我一段文字：“第二十三条 基层、中级人民法院就法律适用问题提出请示，中级、高级人民法院对法律适用问题作出处理的，参照适用本规定。”赵律师发这个是啥意思？我还是不明白。

我见赵律师这么上心，停车后打开《规定》粗略看了看，原来《规定》是对法院系统内部法律适用问题请示汇报、办理程序做出的规范，我关注到“第四条 向最高人民法院提出请示，应当经本院审判委员会讨论决定，就法律适用问题提出意见，并说明理由；有分歧意见的，应当写明倾向性意见。”

想起以前经历的个别案件，并没有经过本院审判委员会讨论，就向最高院汇报了，这次增加了这个规定，显然会让请示汇报增加一些难度和时间。

我以为赵律师会担心《规定》出台后请示汇报会多起来，就安慰他说“请示需要上审委会，这个比较费时间”，我这么说的意思是，法律适用的请示汇报通过增加审委会研究、逐级汇报、办理程序，会增加请示汇报难度，这样以后下级法院就会减少汇报。

我确实也认为，《规定》的这一内容不失为一种进步。

我又补充了一句留言：“基层法院遇到需要研究的案件难点，更多的是证据问题”，意思是在基层法院请示汇报的案件中，其实证据和事实认定问题较多，法律适用问题并不多。而上述文件《规定》只是规范了法律适用问题的请示汇报，并没有规范证据和事实认定问题的请示。我想告诉赵律师，其实基层案件的请示汇报规范性问题，并没有得到解决。

很快，赵律师给我回信：“你要转换思维，不是从法官角度看这个问题，而要从请示个案导致二审虚化等角度看这个问题。”“根本就不应该请示个案的事实和证据。”同时，赵律师发给我一个新闻，标题是“陕西高院召开全省法院审限及刑事案件公开开庭审理问题专项整治工作会议”。附言：“这个话题跟二审普遍不开庭是相连的。”

他还转来朱勇辉律师的观点“下级法院向上级法院的内部请示制度导致两审合一，二审虚化，弊端久矣！今天最高法院发布的这个‘规定’显然想规范这个问题。但是，实践中，只要允许下级法院请示具体案件，这个弊端就永远无法解决。咱就不能痛快点儿来个一刀切：规定除了就法律、法规、司法解释、规范性文件的理解适用可以进行请示和答复之外，具体案件一律不得请示？！”

我意识到自己没有抓到问题的实质，这才详细阅读了《规定》全文，又捋了一遍我与赵律师交流的内容，发现“陕西高院召开全省法院审限及刑事案件公开开庭审理问题专项整治工作会议”有一句2012年时在司法界经常贯彻学习的话：“要深化司法改革，全面落实审判权责清单制度，突出法官主体地位，做到‘让审理者裁判、由裁判者负责’。”

这个时候，我才明白，赵律师说我要转变法官思维原来是非常正确的。

在我最初看到这个《规定》的名称时，我脑海里想到的是：基层有多少案子是要经过请示汇报的呀！这个问题的解决，谈何容易？敏感案件、舆情案件、新类型案件等等，哪些不被要求请示汇报？一些业务庭室，且不说在押判缓、无罪案件，仅仅存在改判指控事实、定性、量刑情节等等判决可能的，哪些不被要求请示汇报？

这些问题自40多年前恢复审判至今，一直普遍存在，已经成为一种司法常态。况且，大量所谓疑难问题是证据和事实认定问题，这些问题就凭借合议庭三五个人甚至一个法官就能解决的了？我曾经给几个哥们讲几个强奸案件的事实和证据，想试一试从他们的视角会有什么观点，结果我发现对每一个案子中嫌疑人是否构成犯罪，这几个哥们很难达成统一认识。咱们国家也没有大陪审团制度，让几个法官自己去判断最难确定的事实问题，怎么可能保证事实认定准确？

其实有时候实体正义是很难实现的，这时程序正义的实现显得很有意义。

内部请示在目前的司法体制下，也有其一定的合理性，但是弊端很大，问题很多，一些司法官员贪婪权力，还紧紧把持这些权力不放，以监督为名行滥权之实！但也不可否认，这种层层请示汇报在一定程度上也能避免一些裁判错误和司法腐败问题。内部请示汇报问题，怎么可能是一朝一夕能够解决的呀？

我的脑海里从来就没有出现过内部请示汇报会造成二审虚化问题。而在今天细细品读了赵律师和朱勇辉律师的观点后，我才意识到：刑诉法设置一二审两个审级，不就是为了解决一审事实、证据、法律适用认定错误的吗？上下级法院之间都内部请示汇报了，下级法院都已经按照上级法院的意见审判了，当事人上诉还有什么意义？设置上诉制度、二审终审制有什么意义？如果上下两级法院各自履行好审判职责，一审法院在请示汇报中的所有事实证据问题或者绝大部分法律适用问题，有什么汇报的必要？

也许就如温水煮青蛙，一些不正常的、错误的问题，时间久了，让人习以为常，反而让人看不到本质了，这也许就是长期在体制内思维方式被固化的原因吧。

一审请示汇报，难道是为了二审改判率、发回重审率的评价？可能。

但是，据我所知，这些评估指数对于法官而言，是没有什么实质性影响的，更多影响的是法院整体评优评先，可以说是影响法院领导的所谓政绩。

但这些想法可能也是小人之心了。我更认为，一审法院或者法官，是不愿意裁判错案而给当事人造成不利影响才就一些案件请示汇报。另外，更多的请示汇报案件类型，就是上级法院划定的、要求的，下级法院不得不执行，不得不请示汇报。例如敏感案件处理不好，可能受处分的不仅仅是法官，还可能是院领导，甚至影响整个法院。我们的司法制度，行政特色还是太浓厚了！

其实，在我看来，请示汇报这种制度（不包括审判委员会制度），特别是上下级法院之间的请示汇报制度，就不是刑事诉讼法规定的程序性制度。所有刑事诉讼法没有规定的请示汇报制度，都应该被清除！

说起来容易，做起来难呐！

我安慰赵律师，“这个文件，是围绕法律适用进行请示汇报，而不是事实证据问题，这个规定还是有明确限定性的。”而且我也确实注意到，“《规定》第三条 不得就案件的事实认定问题提出请示。”而且这个文件的前身《最高人民法院关于审判工作请示问题的通知》（1999年），也是这么规定的。

但是当赵律师指给我看《规定》第六条第（一）项“《请示综合报告》中要写明‘请示的法律适用问题及由来’”时，我只能莞尔，赵律师对于法院内部实践确实比较熟悉的哈，“由来”就会具体到个案了。我常常思考，在事实认定时要适用的证据裁判规则，是不是法律适用问题？如果是，或者如果有理由认为是，又怎么不请示汇报个案？

我想起了原来北京市第一中级人民法院的一位老领导，当时我的院领导让我与这位领导联系请示汇报案件的时候，这位老领导总是问我是不是法律适用问题，如果不是，就不要来请示汇报了。好像那几年，我因此就没有向她请示汇报过。当时虽然被拒绝，但是内心还是很敬佩她这种对法律程序正义的坚持的。

赵律师还留言一个观点：“如果是一个省级高院就法律适用问题向最高法院请示汇报，这种情况还能理解，因为一个省都解决不了的法律适用问题，只能向最高法院请示了。但是这个《规定》还规定了基层、中级法院的法律适用问题请示汇报也参照这个《规定》，就留下了个不好的尾巴。”

这个时候，我似乎明白了赵律师最初给我留下“第二十三条”这段文字的深意。赵律师的意思可能是，原来的《最高人民法院关于审判工作请示问题的通知》（1999年）并没有规定基层、中级人民法院的请示如何解决，其本意应该就是不应允许存在这种基层、中级人民法院请示汇报的程序；现在新的规定做出第二十三条这个规定，实际上是允许这个问题存在了。

那么，这是不是说明《规定》是个倒退？我倒不这么认为。司法实践中，基层、中级人民法院请示汇报，是客观存在普遍问题。最高法院不能对这一问题视而不见；与其一时解决不了，还不如正视这一问题，对其程序作出更为严格而清晰的规范，这样可能才是更好的权宜之计吧。

司法的一点点进步，有的都是几年甚至几十年法律人去争取、去努力的结果，实在不易，咱们要倍加珍惜。

我看包括赵律师在内的绝大多数律师群体，对这个《规定》推进解决二审虚化、不开庭问题，促进实现“让审理者裁判、由裁判者负责”，都是充满期待的！

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