建筑工程不等于建设工程

先说结论：建设工程比建筑工程范围更广，其行政管理既统一又分割。

“建设工程”包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等。这一定义来自 《招标投标法实施条例》。此外，《建设工程质量管理条例》 关于建设工程的定义为，指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。

我们很多工程人的学历证上可能都是“土木工程”，那么就说说我对土木工程的理解，《建设工程质量管理条例》 将建设工程分为土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程，那么土木工程难道不包括房屋建筑工程吗？

依据国务院学位委员会出版的 《学位授子和人才培养一级学科简介》，土木工程是建造各类工程设施的科学技术的总称，它既指工程建造的对象，即在地上、地下、水中的各种工程设施，也指所应用的各种材料、设备和所进行的勘测设计、施工、保养、维修等技术。这是我们理解上的广义的士木工程概念，包括建筑工程、桥梁工程、水利工程等。

但是，《建设工程质量管理条例》中的土木工程应作狭义理解，根据《建设工程质量管理条例释义》，这里所指的土木工程包括矿山、铁路、公路、隧道、桥梁、堤坝、电站、码头、飞机场、运动场、营造林、海洋平台等工程；而建筑工程特指房屋建筑工程，即有顶盖、梁柱、墙壁、基础以及能够形成内部空间，满足人们生产、生活、公共活动的工程实体，包括厂房、剧院、旅馆、商店、学校、医院和住宅等工程。

根据《建筑法》，“建筑工程”指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路管道、设备的安装等。建筑工程包含在建设工程的范畴中。

回到结论中，那么如何理解这个建设工程行政管理的统一与分割？

首先说说统一，国家发改委、住建部、应急管理部、生态环境部、自然资源部等部委对建设工程全生命周期的某个阶段进行统一管理，例如：

第一个是国家发改委及地方投资主管部门负责提出；重点建设项目及资金平衡计划，审批、核准、审核重大建设项目，安排财政性建设资金，负责指导和规范全国工程咨询行业发展及对工程咨询单位的监督管理。

第二个是自然资源部及地方自然资源主管部门负责土地征收征用管理，负责全民所有自然资产划拨、出让、租赁、作价出资和土地储备，及各类建设项目的规划选址、建设用地、建筑工程、市政管线、园林绿化和地下空间的规划管理，核发《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，负责依法对已审批的各类建设工程进行批后规划管理，并实施规划条件核实。

第三个是生态环境部及地方生态环境主管部门负责建设工程的环境保护管理工作，对建设工程项目的环境影响评价文件按规定进行审批或审查，对建设工程的环境保护设施进行验收。

第四个是住建部及地方建设主管部门负责建筑业企业和从业人员资质资格的统一管理，包括资质资格许可、动态监管、信用管理等各环节，交通运输、水利、工业信息化等有关部门配合建设主管部门实施相关资质类别建筑业企业资质的管理工作；负责建设工程的消防设计审查、消防验收、备案和抽查。

第五个是应急管理部及地方应急管理部门负责对建设工程的安全生产工作行使安全生产综合监督管理职权，监督项目安全设施投产使用情况，组织指导生产安全事故调查处理，监督事故杳处和责任追究落实情况。

再说说分割，就是各行业主管部门对各自专业领域的建设工程实行分割管理，例如：

第一个是住建部及地方建设主管部门负责组织实施房屋和市政工程项目招投标活动的监督执法，监督和指导建筑市场各方主体行为，承担建筑工程程质量、建筑安全生产和竣工验收备案的监督执行，组织或参与工程重大质量、安全事故的调查处理。

第二个是交通运输部及地方交通运输主管部门负责对有关公路、水路工程建设项目设计文件、施工许可、竣工验收等进行审批，对招标投标活动、质量、安全生产进行监督管理，承担公路、水路基本建设项目的绩效监督和管理工作。

第三个是水利部和地方水利主管部门负责提出水利固定资产投资建议并组织实施，负责水利建设工程项目的招标投标活动的监督执法，负责监督水利工程建设与运行管理，指导监督工程安全运行，组织工程验收有关工作，督促指导配套工程建设，指导水利建设市场的监督管理，组织实施水利工程建设的监督。

第四个是民航局及各地区管理局负责民航机场建设和安全运行的监督管理，负责民用机场的场址、总体规划审批和使用许可管理工作，承担民用机场的环境保护、士地使用、净空保护、应急救援有关管理工作，负责民航专业工程设计审查、招投标、质量监督和行业验收，对不停航施工进行监督管理。

第五个是工信部及地方工业和信息化主管部门负责提出工业和信息化固定资产投资规模和方向，按照规定权限审批、核准工业固定资产投资项目和政府投资的信息化项目，负责工业和信息产业招投标活动的管理和监督执法，指导工业、通信业加强安全生产管理，参与重特大安全生产事故的调查、处理。

建筑工程还有一个特殊的存在，那就是“农民自建低层住宅”。参照 《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》(建质[2004] 216 号）第3条第3款“对于村庄建设规划范围内的农民自建两层（含两层）以下住宅（以下简称农民自建低层住宅）的建设活动，县级建设行政主管部门的管理以为农民提供技术服务和指导作为主要工作方式”的规定，“农民自建低层住宅”是指两层（含两层）以下住宅，即农民自建两层（含两层）以下的低层住宅不受《建筑法》调整，而农民自建三层（含三层）以上的住宅则受《建筑法》调整。

工程验收程序中是否需要政府部门参与验收？

不同专业类别或行业的工程，关于验收的管理规定并不完全统一，除了公路工程、民航工程等出于行业管理需要在验收阶段需政府部门参与外，其余专业工程均由建设单位自行组织。具体程序列举如下：

“房屋建筑和市政基础设施工程”工程完工后，施工单位向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收；建设单位组织勘察、设计、施工、监理等各方参与工程竣工验收；工程竣工验收合格后，建设单位及时提交工程竣工验收报告，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。

“公路工程”公路工程验收分为交工验收和竣工验收两个阶段，施工单位完成合同约定的全部工程内容，且经施工自检和监理检验评定均合格后，提出合同段交工验收申请报监理单位审查；项目法人负责组织设计、施工、监理等单位参加交工验收工作。通车试运营2年以上，符合竣工验收条件后，项目法人按照公路工程管理权限及时向相关交通运输主管部门提出验收申请。由交通运输主管部门、公路管理机构、 质量监督机构、造价管理机构等单位代表组成竣工验收委员会，对工程实体质量及建设情况进行全面检查和评价。

“民航建设工程”工程完工后除按《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》(建质 〔2013〕171号）和《运输机场建设管理规定》（交通运输部令2018年第32号）等相关文件规定组织项目工程竣工验收；在验收合格后应按《民航建设工程行业验收暂行办法》 （AP -158- CA-2013-4)向民航管理部门申请进行运输机场专业工程行业验收。

“污水处理工程”污水处理厂工程验收与其他工程项目略有区别，包括以下验收程序：污水处理厂单位（子单位）工程验收合格后，应由建设单位项目负责人组织监理、施工、勘察、设计等单位项目负责人进行联合试运转，并应由施工单位向建设单位提交工程综合竣工报告、申请工程综合竣工验收；建设单位组织验收委员会进行工程综合竣工验收，验收委员会应由建设、勘察、设计、施工、监理与运营管理等单位的有关负责人及安全、消防、环保等有关人员组成：综合竣工验收合格后，应由建设单位及时提交工程综合竣工验收报告。