石晓冬：北京老城整体保护体系的发展与实践

北京日报客户端 | 作者 石晓东

今年是北京历史文化名城40周年，北京老城的整体保护是其中的重中之重。从体系的角度来看老城保护，有利于我们更全面地理解北京老城，理解北京老城的保护。

40年来，我们对老城整体保护的要求从未间断，进入新时代，老城整体保护也有了新要求。“回头看”老城整体保护的体系在新中国成立之后的长期变迁演进过程，有助于我们向历史学习，也指引着我们通过一系列实践努力，担当起新时代老城整体保护的使命。

新时代老城整体保护的新要求

2014年2月26日，习近平总书记在视察北京的城市规划建设工作讲话中专门提到，“丰富的历史文化遗产是一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责，要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。”

2017年,《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称《总体规划》）编制完成。《总体规划》中非常重要的一项内容就是对历史文化遗产的保护——怎么擦亮历史文化名城这张金名片。所以，党中央国务院对《总体规划》的批复中专门谈到要“加强老城的整体保护，老城不能再拆，通过腾退、恢复性修建，做到应保尽保”，其中非常重要的就是“老城不能再拆”，讲得很具体但表达了鲜明的态度，加强老城的整体保护是一个政治责任、文化责任、历史责任，更是一个时代责任。

2020年，党中央国务院批复同意《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年-2035年）》。首都功能核心区包括东城、西城两个行政区在内，批复针对其最为重要的主体——老城，也有非常鲜明的要求：“要加强老城的整体保护”，而且明确“北京老城是中华文明源远流长的伟大见证，具有无与伦比的历史、文化和社会价值”，同时要求“严格落实老城不能再拆的要求，坚持‘保’字当头，精心保护好这张中华文明的金名片”。

简而言之，就是要在首都功能核心区控规中进一步明确2017年《总体规划》的批复要求，所以新时代对老城保护的要求是鲜明的、严格的，定位非常高，有强烈的历史责任，而且也是一贯的。

长期以来，北京老城一直是历史文化名城保护的重点地区。北京整个市域面积是16410平方公里，其中老城62.5平方公里，占的面积不大，但由于历史积淀丰厚，所以重点保护内容大量地集中在老城，聚集度非常高。

梳理整个保护过程，是一个体系的演进，尤其是新中国成立以来的不同时期的老城保护，反映了我们对北京历史文化名城保护的探索实践，更是对我国历史文化名城保护实践探索的一个鲜明案例。

老城承载了以故宫、天坛为代表的古代中国营城理念、建造技艺，它是一个集大成者。北京老城的规划建设和保护过程，充分彰显了《周礼·考工记》中对王城的认知和理想，所以它是唯一的。

同时，老城也承载了以新文化运动、五四运动为代表的近代中国救亡图存、民族觉醒的生动实践，更承载了以天安门广场、新中国五十年代的十大建筑为代表的当代中国改革创新、社会主义建设的探索成就。

因此，从大国首都、文化自信的角度再谈对老城整体保护的认知，我们发现它的责任和要求就更高了。因为“文化是一个国家、一个民族的灵魂，文化兴国运兴，文化强民族强，没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族的伟大复兴”。

首都北京作为全国的文化中心，在社会主义现代化强国的建设中担任着重要的职责和使命，同时在建设国际一流的和谐宜居之都的进程中、在中华民族伟大复兴的进程中，都应该发挥软实力的作用，把北京建设成为弘扬中华文明与引领世界潮流的文化名城，建设中国特色社会主义先进文化之都。

老城整体保护体系的演进发展

第二部分，我们谈一谈老城整体保护体系的演进发展，在此还是强调“体系”的部分。从新中国成立初期到今天，老城整体保护体系大致经历了四个演进阶段。梳理这四个阶段的发展，我们发现有两个重要的导向：一是以价值为导向，二是以民生为导向。

随着对老城历史文化积淀认知的不断升级和深化，我们对老城保护的认知也在不断地完善和深化——“保什么，怎么保，有多大的价值”；同时，老城也有大量的居民在其中生活工作。在“保护”和“发展”之间，我们一直在寻找并确认二者的平衡关系。翻阅历史材料可以看出，在新中国成立初期，国家领导人就高度重视北京历史名城保护。

1948年年底平津战役时期，毛泽东为中央军委起草了给平津战役总前委关于保护北京文化古迹和工业区的要求，明确提到“保护学校及文化古迹名胜，如北平市的各大学、图书馆、公园及故宫博物馆、西山、香山、（中）南海、北海等名胜”。在毛泽东同志给总前委电报的第二天，也就是1948年的12月18日，两名解放军干部深夜造访著名建筑学家梁思成在清华大学的寓所，请梁先生在地图上标出北平的重要文物、古建筑的方位，以防炮击损毁。

作为新中国成立后首任北京市市长，叶剑英同志与国民党谈判代表讲话时也谈到，“保护北平是炎黄子孙共同的责任，我们希望不要损坏北平的一草一木、一砖一瓦，要把这座古老的城市完好地交给人民。”

建国初期：重视与讨论

新中国成立之后，对于首都的建设实际上在前期经过了非常慎重的讨论研究、方案比选。在整个方案讨论过程中对北京这座老城的历史价值，对北京的遗产、文物的价值给予了充分的认识和尊重。

比如当时谈及故宫等极富艺术、文化价值的古建筑群要进行保护；明、清北京形成的“凸”字型城廓要进行保护；古代遗留下来的建筑物必须加以区别对待（我们今天仍然采取的一些分级保护措施）；在保留老城城廓格局的基础上，为了现代城市的发展以及人民的生活，要新增道路、广场、绿地，实现园林化、工业化。

当时在讨论北京第一版总体规划的时候，无论是甲方案、乙方案，包括“梁陈方案”，都是从历史形成的城市基础出发，既要保留和发展合乎人民需要的风格和特点，又要打破旧格局的限制和束缚，因此仍然在探索“发展”和“保护”的关系。

新中国成立初期，在重要的天安门广场改造、新中国十大建筑的建设过程中，可以看到其选址、设计、风貌的把握，实际上都是在与老城对话，都充分体现了对中国传统文化、民族形式的尊重。

1980年至1990年代：探索与实践

时间发展到1980年到1990年代，我们的探索和实践随着改革开放和城市建设的日新月异在不断发展，在此过程中，对历史文化名城和老城的保护也在不断升级。1982年国家公布了首批24座历史文化名城，北京是其中的第一个，至此名城保护工作正式纳入了国家的战略。

当然，也要看到经过这么多年的发展，在这一时期老城内的危旧房问题较为严重，由于此前一段时期的发展缺乏统筹规划建设，教育、医疗等生活服务配套短缺，市政交通基础设施也较差。所以这一时期更加强调老城的保护、城市的发展要从整体着眼，注重保留、继承和发扬旧城原有的独特风格和优点，又要有所创新，力求发扬社会主义祖国的巨大成就和人民群众的创造能力，体现出作为社会主义新时代人民首都的新格局。

所以这一阶段，对城市建设和建筑艺术、城市格局、遗产构成都有非常清晰的认识，其中非常重要的一个文件就是“83版总规”——1982年12月上报的《北京城市建设总体规划方案》中明确提出保护和发展北京特色的五条原则，第一次在党中央国务院批复的最高层级规划文件上，明确了旧城整体风貌的保护，而且对于城区和旧城，有专门的高度控制方案。

五条原则中特别提出了扩大保护范围，扩展保护对象涵盖的历史时期；要重视保护文物周边的环境风貌，所以开始有了建控地带的要求；鲜明地提出保护整体风貌，要整体控制老城的建筑高度；根据北京老城建筑和园林水系相融合的特点，提出了要保持旧城的传统风格；同时提出新建改建后，要考虑到旧城格局的严整、布局的合理以及新老建筑的衔接。

这一过程中，在遗产保护方面，1981年北京市公布的《北京市文物保护管理办法》，是北京首个文物保护的地方性法规，开启了依法保护文物的新时期；1986年5月，政府发布了《北京市古树名木保护管理暂行办法》（京政发〔1986〕68号），也是北京首部古树名木保护专项政策文件。在城市风貌方面，我们成立了相应的组织机构。

1984年7月，首都规划建设委员会第二次会议决定，成立首都建筑艺术委员会、城市雕塑艺术委员会，负责审查重要的建筑规划设计方案，开展优秀的建筑方案评选活动，城市建筑艺术水平的提高也是尊重环境文化的重要举措。1985年，首规委发布了《关于北京市区建筑高度控制方案的决定》（都委发〔1985〕2号），对于整个北京风貌的保护、名城的保护起到了非常重要的作用。这一时期也开始出现了菊儿胡同保护、琉璃厂改建等探索实践。

1990年代至2000年初：体系初步搭建

众所周知，1992年小平同志南巡讲话，加快了我们的改革开放步伐，经济也得到了蓬勃发展，老城保护面对着新的形势和要求。保持和发展古都的格局和风貌特色，与城市发展建设大背景结合，这一时期对历史文化名城保护和老城整体保护又提出了新的要求：新的建设要体现时代精神、民族传统、地方特色，形成当代中国首都的独特风貌，妥善处理历史文化名城保护与现代建设的辨证关系。

在这个阶段，我们对北京老城的价值认知更加体系化。比如将国家级、市级、区级的各级文物保护单位都纳入历史文化名城保护的重要内容，提出了历史文化保护区的要求，指出历史文化保护区是具有某一历史时期的传统风貌、民族地方特色的街区、建筑群、小镇、村寨等，将城区和外围村、镇都纳入历史文化名城保护的重要部分。

同时提出从整体上，尤其是从城市格局和宏观环境上考虑历史文化名城的保护，因为北京老城选址与其同山水的关系是非常鲜明的，所以将对老城价值的认识扩展到了整体格局和城市环境。

这一时期的《北京城市总体规划》，也就是92版城市总体规划，在上一版规划提出五项原则的基础上，进一步提出了历史文化名城保护的十项要求，这也是第一次提出了系统性的保护要求。

在十项要求中，明确了老城保护结构性的重点内容，包括中轴线、“凸”字形城廓、河湖水系、街道胡同格局、传统民居和城市色彩、建筑高度、重要景观线、街道对景以及古树名木和大树。同时，编制了第一版历史文化名城保护的专项规划，强调了“整体保护旧城格局”的要求，在规划图上将保护对象内容都予以了标定。

遗产保护方面，1993年北京市政府公布了第一批地下文物埋藏区名单，共计9处，北京也成为了全国最早通过划定地下文物埋藏区来保护地下文物的城市。因为我们这座城市是一个不同年代的丰富积淀，地下文物是很重要的文物体系内容。

在城市风貌方面，1996年相关部门发布了《关于加强北京城市设计工作的通知》。通知指出，“古都北京是城市建设史上的无比杰作，在城市设计上达到了很高的水平”，要加强城市设计管理。从风貌的角度将其上升到了城市设计高度。

这个时期也有很多值得一提的实践，例如2002年菖蒲河公园的建设，恢复出来的历史水系与皇城的红墙交映成辉；2001年启动的北京明城墙遗址公园，将明城墙保留下来的部分予以了恢复和展示；同年为加强北大红楼的保护利用，迁出了一些北大红楼的占用单位。2002年北大红楼在腾退搬迁后作为新文化运动纪念馆向社会进行了开放。

2000年初至2010年：体系不断完善的法制化进程

2000年到2010年这10年间，老城保护工作还在继续，老城保护体系也在不断地进行完善。当然也要看到，土地开发、现代化建设的高速推进，大规模危改工程也引发了专家、社会公众的关注和反思，老城整体保护工作得到了进一步的重视。所以此时专门提出了小规模渐进式有机更新的方法，坚持积极主动保护，坚持保护工作机制也得到了不断完善与创新。

2004年北京总体规划中，在上一版总规提出的“历史文化名城保护十项要求”的基础上，又进一步总结提炼了“旧城整体保护十重点”，专门提出了皇城的整体保护并将其作为保护内容的重中之重，强调了特有的“胡同－四合院”传统形态的保护，以及旧城平缓开阔的空间形态保持，这是在过去保护体系基础上的深化认识和强化重点。

在制度建设方面，2005年北京市审议通过了《北京历史文化名城保护条例》，这是北京市首个明确历史文化名城保护法律地位的地方性法规，对旧城整体保护给予了充分确认。

2010年，北京历史文化名城保护委员会成立，统筹领导北京历史文化名城保护工作。这一时期，对传统四合院也加强了相应的保护——2002年有关部门发布了《关于加强危改中“四合院”保护工作的若干意见》（市规发〔2002〕1104号文）；2003年发布了《北京旧城历史文化保护区房屋保护和修缮工作若干规定（试行）》（京政办发〔2003〕65号）。

新时代老城整体保护的使命担当

第三部分向大家介绍一下，新时代老城保护在不断继承发展、担当新的使命的同时作出的重大实践。这一时期，对老城的价值认知仍然引领着保护工作，更加全面、系统地认识了老城的价值内涵。所以，在总体规划和首都功能核心区控规中，再次明确了北京老城是中华文明源远流长的伟大见证。这个价值认知主要包括四个方面。

首先，北京老城不仅是老城，它见证了中国城市发展三千年的历史脉络。在它的发展历史过程中不断适应着当时的政治需求以及城市生活的需求，它是不断生长演变的——从琉璃河发现周朝城市遗存到金、元、明、清再到新中国成立，在不同的历史时期它都保存或延续了重要的城市建设遗存遗迹。

第二，北京老城也体现了中华传统营城理念和建造手法，是一个集大成者。北京老城以《周礼·考工记》的王城规划理想为出发点，其规划建造综合体现了中国的传统空间布局、景观营造手法，是传统城市建造的杰出代表和经典范例。

第三，它体现了中华优秀传统文化的精髓。北京城蕴含着礼制文化、皇家文化、民俗文化等等非物质文化遗产，既是已经消失的中国古代社会生活方式的最后见证，又是仍然存在的中国传统文化和价值观的活的载体，充分凝聚了中华民族最为优秀的传统文化之精华。

最后，它是当代中国精神、中国价值、中国力量的核心载体。它集中体现了整个中华文明在城市发展变迁中的伟大生命力，承载着中国精神、中国价值和中国力量。

因此在新一版，亦即2017年党中央国务院批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》中，对老城的认知和要求在前述基础上又不断地进行了继承发扬。

原来的老城保护是重点，经过1980年代、1990年代至2000年初的不断演进深化后，到2017年批复的总规中又有了新的变化，将“旧城”改成了“老城”，一字之变体现出了对城市历史积淀的尊重——正所谓家有一老如有一宝，“老”字代替“旧”字，代表了认知的提升，也严格落实了“老城不能再拆”的要求，坚持“保”字当头；同时重视民生，充分满足人民美好生活的需要，有了新突破，采取的新制度让居住在平房、四合院落里的老街坊和居民，能够享受到现代生活，让历史文化和现代生活融为一体。

2021年1月，北京市正式通过重新制定的《北京历史文化名城保护条例》，在前版条例基础上进行修订或者可以称为新编，将老城保护的重点从原来的10点拓展到11点，在原来基础上强调了中轴线和长安街，强调了“两轴”，强化了水文化遗产（不仅是水体本身），强调了历史街巷和传统地名，以及坛、庙等其他相关遗存。

在老城的整体保护上，更强化了整体空间格局。保护老城不仅是保护一隅一地一点，而是对其整体结构有了清晰的认知，总结为“两轴统领、四重城廓、六海八水、九坛八庙、棋盘路网”。“两轴”“四重城廓”是老城乃至整个北京城的总体结构，强化了整体的空间格局；“六海八水”“九坛八庙”是基底，彰显了水绿精华；“棋盘路网”是骨架，延续了老城城市的肌理。

严格控制建筑高度。逐步恢复空间秩序、高低有致的城市秩序，严格控制高度以外，当然还包括整体的建筑规模总量，加大降层与拆除的整治力度，新建建筑的高度与历史街区等不同控制区相匹配，进行严格管控。整个原貌控制区，包括传统平房区、长安街、文物保护单位、有价值的近代街坊、公园绿地等区域，约占老城总面积的60%，以原貌保护为主。外围基准控制区的基准高度按照平缓开阔的要求，不断地提升，营造新旧交融过渡的和谐风貌。

保护重要的景观视廊。围绕看城市、看山水、看历史、看风景的主题，明确了36个重要城市级的景观视廊、战略级的景观视廊，营造与自然山水和谐相融、与历史文化交相辉映、具有高度可识别性的城市景观形态。例如，对北海白塔相关景观视廊的分析，以及在景观视廊布局图中对每条景观视廊提出的要求和约定。

疏解提质改善人居环境。提出在改善人居环境的过程中，通过疏解提质，疏解老城过度拥挤的人口和臃肿的城市功能，形成一个适宜的人口密度，破解老城整体保护的历史困境，通过“腾笼换鸟”换取老城保护与发展的空间。在雨儿胡同、菜西片区危改中探索出在“保障对保障”基础上的相应措施，对保留下来的院落进行功能性改善、格局性的提升和生活品质的提升。通过疏解非首都功能的医疗资源，拆除了一栋高层建筑，恢复了著名的“银锭观山”景观视廊。

在保护、强化了上述内容之外，还要让人、让游客、让市民感受到这些历史文化积淀的丰厚，所以加强了文化探访路的建设，规划了10条重要的文化探访路，以其为线索丰富老城的文化体验，构建“面-线-点”的精华展示体系。比如什刹海文化探访路，总长6.7公里，沿着南北分两条线串联了大量的文化精品，一共28处，将公共空间环境和滨水路线、街角公园、开放广场、游客和市民融为一体。

这一时期大量的探索和实践，通过高标准推动保护利用工作，体现了大国首都文化遗产的利用特色，尤其是以中轴线申遗整治为抓手，推动了老城的保护复兴。包括：太庙非文物建筑的拆除和腾退，以及对位于鼓楼到景山中轴线重要位置的北海医院和天意市场的降层改造，恢复了中轴线的景观视廊，有利地促进了老城的整体保护和中轴线的历史风貌保护。

同时，还加强了对革命文物的保护利用工作以传承红色文化，例如对李大钊故居的挖掘、认知与保护再利用，对北大红楼的品质再提升——在中国共产党建党一百周年之际北大红楼重新布展对外开放，引起了高度关注并得到广泛好评。

这一时期，文物的腾退力度也不断加大。由于文物权属各异，提出了“不求所有，但求所用”的要求，例如皇史宬的腾退、保护和再利用。1982年被公布为全国文化保护单位的皇史宬，是我国现存最古老、最完整的皇家档案库建筑群，拥有大量珍贵的史料。通过疏解腾退，2021年，也就是去年9月份对外正式接待团体参观。此外，通过对沈家本故居的挖掘保护使其可以对外开放，通过参观让大家更为充分地认识我国优秀的传统法律文化。

在这个过程中还要积极引入社会力量，讲好文化故事，让文物火起来。通过政策机制的创新，例如西城区开始探索“揭榜挂帅”机制，发布了文物建筑活化利用计划，形成“政府主导、社会参与、专家把关、市场化运作”的文物保护利用新模式、新路径，进一步保护和拓展了像绍兴会馆、宜兴会馆、护国观音寺、梅兰芳祖居等项目对社会的开放。

在这个过程中也要讲好文化的故事。因为很多文化遗产虽然是物质的，但是物质背后应考虑如何让大家更好地感知文化遗产的力量，使其走进人民的生活。比如作为文化场所对外开放利用的广福观、东城区的缘庆书院，就是利用历史建筑、王府家庙与文化机构联合运营，向市民免费开放。

在上述保护和挖掘工作的同时，也采取了大量的措施积极地推进民生改善以及精细化治理，改善人居环境，让老胡同的居民过上现代生活。

比如，2016年前门地区以恢复古三里河水系为契机，同时对流域两侧进行绿化、生态修复、补齐公共服务设施和基础设施短板，使其成为市民喜闻乐见的场所；2019年，创新式地对过去的菜西危改项目尝试了直管公房申请式退租、恢复性修建、申请式改善的方式，遵循“居民自愿、整院实施、一户一策、居民自费、适度改善”的原则，无论是外迁居民的成套化改造，还是留住居民的生活品质提升，以及长期的微利可持续运营，都得到了极好的探索和反响。

在这个过程中，也有一些改善基础设施，改善空间环境的实践。比如草厂地区，原来该地区的胡同狭窄，蜿蜒曲折， 在2017年新一轮的整治过程中，在考虑风貌保护延续的同时，也进一步提升了基础设施，进行了雨污分流、电力电信等架空线入地、私搭乱建拆除，实现了胡同的景观和功能提升，被评为了北京市最美的街道。

最后，我想用一张老城远景示意图来表达在老城整体保护体系下，对未来北京老城发展的愿景：在景山上，看到的老城是“半城宫墙半城树”，风貌非常鲜明，但同时北京的老城又居住了大量的老百姓。我们也更希望“千巷万院起蓬瀛”，大家都能实现对美好生活的向往。

（作者系北京市城市规划设计研究院党委书记、院长，兼任北京市规划和自然资源委员会总规划师。本文整理自作者在2022“名城保护·大家谈”活动上的发言，可查询“北京印迹”微信公众号了解更多信息。）