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■本文作者：孔维松 北京在明律师事务所

导读：本文，在明律师事务所的杨念平律师团队为大家深度解读在起诉确认强拆行为违法时的一个实务问题——在强拆主体是谁不能完全得到明确时，多列被告提起诉讼是否存在风险？一些法院裁定驳回起诉的做法又是否合情合理呢？

【部分被告被认为不适格，全案裁定驳回起诉？】

关于房屋被强拆后的确认违法之诉，现在较为普遍的做法有两种：一是拆除时房屋权利人在现场，并进行了取证，结合通过信息公开拿到的征地批文（公告）等文件，无论依照现有证据还是推定主体，均可以确定强拆主体。

此种案件进入审理后，面对层层证据，被告往往难以抵赖，法官也不会质疑被告的主体资格问题。

二是强拆行为是在房屋权利人不知情的情况下发生，被征收人既没有收集到现场证据，手头的征收相关材料又少之又少，且政府往往以“清理违建”等为借口进行强拆。

被征收人虽然手里拿有少量征收材料，但强拆行为已经脱离了“征收”背景，如果单纯的以征收决定公告来推定主体，往往与实际的强拆实施者不符。

此时在诉讼策略的选择上，被征收人往往会将多个可能的主体一并起诉，通过法庭调查来确定最终的责任承担者。

第二种诉讼中，多列被告的做法看似稳妥，但在立案或者审理阶段，如果法院认定某一机关不是适格被告，往往会向原告释明，建议其撤回对该不适格机关的起诉。如果原告坚持，法院很有可能将全案裁驳。

近期处理的一个案件就在诉讼主体上与法院观点存有不同，最终法院将全案裁驳。杨女士房子被拆，但有证据显示是区政府以集中清理违建的名义组织实施的。

但是通过申请信息公开得知，其实本地正在进行征收，有征地批文，也有市政府作出的征收公告，只不过区政府以另外的名义推进程序。

本案起诉列被告的时候，面临一个问题，如果认为区政府以清理违建为由组织强拆，则直接可以列区政府为被告；如果认为是市政府（征收主体）组织征收程序强拆，根据最高院判例确定的“征收公告发布者即为征收主体，应对征收范围内的房屋被拆负责”的裁判原则，也可以选择列市政府为被告。

不同的思路，确定的被告不同。稳妥起见，杨女士一纸诉状将市政府和区政府共同诉至法院。法院在立案阶段即告知杨女士，市政府不是本案适格被告，建议其改列区政府为唯一被告，否则有可能裁定驳回起诉。

杨女士坚持不进行变更。立案完毕在焦急等待法院传票时，杨女士突然收到一张裁定，法院裁定驳回原告起诉。理由是根据《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第二十六条之规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”。本案法院认为市政府不是适格被告，释明后杨女士拒不变更，采取了全案裁驳的方式。

【律师分析：全案裁驳明显不当】

本案存在两个问题，一是怎样界定“被告不适格”？二是部分被告不适格，法院将全案裁驳的方式是否适当？

针对第一个问题，“被告不适格”的表述在《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第二十六条、第六十九条均有出现，但在实务中怎样确定被告不适格，单一被告中，错列被告显然属于被告不适格。多个被告中，如果错列部分被告，属不属于“被告不适格”，司法解释未加明确。

翻阅最高院行政庭编著的系列丛书，最高院对被告不适格情形列举了以下几种：错列单一被告，遗漏被告，多列被告。可以看出，最高院倾向于将多列被告也划为被告不适格的范畴。

这样就引出第二个问题，部分被告不适格，法院将全案裁驳是否适当？司法解释第二十六条及六十九条并未区分部分被告适格而部分被告不适格的情形，这就导致司法实践中，法院采取“一刀切”的方式，一旦发现有不适格的被告，即将全案裁驳。

本案杨女士以市政府和区政府为共同被告，笔者也做了个调查，一些同行认为即使市政府不是适格被告，法院只需要将对市政府的起诉裁驳即可，对区政府的则应当继续审理。

为此，笔者检索了相关案例，在山西省高院审理的案号为（2018）晋行终30号判决中，法院认为“一般情况下，在部分被告不适格的情形下，人民法院可以向原告释明，建议其在起诉状中不列该被告，原告拒不更正的，裁定驳回其针对该被告的起诉，但对符合起诉条件的其他适格被告则应当继续审理并作出裁判。特殊情况下，如果裁定驳回对不适格被告的起诉，人民法院对适格被告的案件无管辖权的，则不宜继续审理。”

按照此种理解，对于部分被告不适格的案件，则应看法院对其他适格被告是否有管辖权，如果仍有管辖权，则应继续审理。如果部分被告不适格导致法院无管辖权，那么法院是否应当将本案移送有管辖权的法院审理呢？

该判决写道“如果对同一个案件既裁定驳回对不适格被告的起诉，同时又将适格被告案件移送有管辖权的法院，可能造成审理混乱。因为如果原告对裁定驳回起诉案件不服提出上诉，上级人民法院可能认为涉诉被告是适格被告，裁定撤销原裁定指令原审法院继续审理。这样的话，同一个被诉行政行为，可能被分成不同被告的两个案件分别由不同法院进行审理，造成审理程序混乱，审理结果也可能不一致。”

由此可以看出，山西省高院对部分裁驳后移送管辖的方式是不支持的，因为这可能会导致原本同一个案件分裂在两个法院进行审理。

循此道理，举例来讲，本案杨女士起诉的被告是市政府和区政府，法院如果认为市政府不是适格被告，由于以区政府为被告的案件仍属中院管辖，那么法院应继续针对区政府一案进行审理，对市政府的起诉单独裁驳即可。

如果杨女士起诉的是区政府和区自然资源局，法院认为区政府不是适格被告，由于对起诉区自然资源局没有管辖权，其完全可以根据司法解释的规定将本案全案裁驳。至于能否根据《行政诉讼法》第二十二条的规定要求法院将本案移送给有管辖权的法院，山西高院对此持否定态度。

笔者继续检索最高院的裁判案例，最高院在（2017）最高法行申7219号《行政裁定书》中写道“本案中，杨伟中起诉请求确认泉港区政府、前黄镇政府、泉港区执法局、泉港国土分局共同实施强制拆除行为违法，但提供的证据不足以证明泉港区政府组织或实施了被诉行为，故杨伟中以泉港区政府为共同被告提起行政诉讼，没有事实根据……本案中一审法院裁定驳回杨伟中对泉港区政府的起诉，移送泉州市丰泽区人民法院管辖，符合《行政诉讼法》第十四条、第十五条第一项、第二十二条有关级别管辖和移送管辖的规定。”

据此可以看出，最高院对法院将“不适格被告裁定驳回，适格被告移送管辖”的处理方式是持肯定态度的。虽然最高院并未过多阐述，但与上述山西高院的态度显然是不一致的。所以，此种情形能否移送，移送是否适当，各级法院的态度并不统一。

回到杨女士的案件中，本案由于被告是市、区两级政府，无论怎样，管辖法院并不会改变，法院不应当不加区分的将本案全案驳回。

即使是全案裁驳，最后案件还是会回到该法院，徒增司法成本。所以，本案应当继续审理，仅对不适格的被告裁驳即可，这样做不仅减少当事人诉累，符合立法初衷，而且还提高诉讼效率，节约司法成本。

总结起来，对于部分被告不适格的情形，法院不应全案裁驳。在不违反级别管辖的前提下，应当裁定驳回对不适格被告的起诉，对适格被告的诉讼继续审理。如果因部分被告不适格而导致法院丧失管辖权，则可以移送有管辖权的法院或（谨慎起见）将全案裁驳。

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