行政诉讼起诉期限与诉讼时效的不同

裁判要点

行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，其主要区别在于：第一，行政诉讼的起诉期限从相对人知道或应当知道行政行为之日起计算，而诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起。第二，起诉期限是一个固定期间，不存在中止、中断的情形，除非有正当事由，并由人民法院决定，才可以将被耽误的时间予以扣除或延长期限。而诉讼时效属于可变期间，只要具有法定事由，便可将其中止、中断和延长。第三，人民法院可以依职权审查起诉期限，相对人超过起诉期限起诉的，人民法院将裁定不予受理，受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，即相对人丧失了起诉权。而人民法院通常情况下不主动审查诉讼时效问题，诉讼时效也不是民事诉讼起诉的法定条件，当事人并不丧失起诉权；对方当事人提出诉讼时效抗辩经人民法院审理发现超过诉讼时效的，判决驳回原告诉讼请求，即当事人丧失的是胜诉权。行政诉讼法之所以设立起诉期限，在于督促相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。如果允许相对人任何时候都可以对行政行为申请救济，势必使行政行为一直处于被质疑和否定的状态，既影响行政效率，还会给行政管理秩序带来混乱。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申3032号

再审申请人(一审原告、二审被上诉人)：凌丽勤，女，1969年7月17日出生,汉族，住河南省淅川县。

委托诉讼代理人：刘士东，河南省南阳市宛城区茶庵乡法律服务所法律服务工作者。

被申请人(一审被告、二审上诉人)：河南省淅川县人民政府，住所地河南省淅川县人民路中段。

法定代表人：杨红忠，该县人民政府县长。

被申请人(一审第三人、二审上诉人)：河南省淅川县航运服务中心，住所地河南省淅川县金河镇金河大道。

法定代表人：胡道伟，该服务中心主任。

被申请人(一审第三人、二审上诉人)：河南省淅川县航运公司，住所地河南省淅川县金河镇金河社区。

法定代表人：薛清理，该公司经理。

再审申请人凌丽勤因诉被申请人河南省淅川县人民政府航运行政管理一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终1540号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。

2012年8月1日，河南省淅川县人民政府作出淅政文（2012）67号《关于淅川县航运服务中心设置杨山至宋湾汽车轮渡渡口的批复》（以下简称67号批复）。凌丽勤不服该批复，向河南省南阳市中级人民法院提起本案诉讼，请求撤销淅川县人民政府作出的67号批复。

一审法院查明，凌丽勤家原在河南省淅川县盛湾镇红山头渡口至淅川县老城镇狮子岗公路渡口之间从事船舶营运，因国家南水北调中线工程建设，丹江库区水位上涨，凌丽勤渡口需要进行复建，原盛湾镇红山头至淅川县老城镇狮子岗公路渡口复建到盛湾镇宋湾（渡口）至老城镇杨山渡口。2012年7月28日，凌丽勤丈夫卢国伟申请盛湾镇宋湾渡口至老城镇杨山渡口的经营许可，经营单位、管理单位、所在乡镇政府、（公路渡口）公路管理机构已在卢国伟的《渡口审批表》上签署了意见。淅川县地方海事处淅海事（2012）21号《关于辖区内渡口重新申请设置审批的请示》中载明已受理渡口申请审批手续共20份，其中有宋湾—杨山渡口（船舶所有人卢国伟）。

2012年7月27日，河南省淅川县航运服务中心作出淅航字（2012）39号《关于设置杨山至宋湾汽车轮渡渡口的请示》。同年8月1日，淅川县人民政府作出67号批复，载明”同意设置杨山至宋湾汽车轮渡渡口，并由你中心航运公司经营”。2013年3月27日，淅川县交通运输局作出淅交字（2013）13号《关于辖区内渡口重新申请设置审批的请示》。同年5月24日，淅川县人民政府作出淅政文（2013）53号《关于淅川县交通运输局渡口设置请示的批复》，同意设置包括本案所涉渡口。2016年凌丽勤在该渡口进行营运过程中，第三人淅川县航运公司以67号批复为由，阻止凌丽勤在此进行营运，双方发生纠纷。2016年9月18日，邓西周、卢国伟向淅川县人民政府递交《关于申请撤销淅川县人民政府淅政文（2012）67号批复的申述意见》，未果。2017年1月5日，邓西周、卢国伟申请行政复议。同年3月6日，邓西周、卢国伟申请撤回行政复议申请。同日，南阳市人民政府作出宛政复终止（2017）3号行政复议终止决定书。2018年1月2日，一审法院受理了凌丽勤的本案诉讼。凌丽勤一审诉讼请求为：撤销淅川县人民政府作出的67号批复。

一审法院认为，根据内河水路交通管理的相关规定，企业或者个人可以依法申请渡口建设并进行经营和管理。本案所涉渡口，卷内材料不能充分证实属于政府以职权复建，或是依凌丽勤或淅川县航运服务中心、淅川县航运公司申请（请示）复建，但凌丽勤在该处长期进行船舶营运，被诉行政行为涉及其重大利益，凌丽勤具备本案诉讼主体资格。该67号批复是行政机关作出已经外化并对利害关系人的权利义务产生实质性影响，是可诉的行政行为。凌丽勤不是该行政行为的行政相对人，也没有告知起诉期限，凌丽勤的起诉不适用6个月起诉期限的规定。凌丽勤知道该67号批复后，先是向淅川县人民政府申述意见未果，又向南阳市人民政府申请行政复议，属于起诉期限中断，凌丽勤的起诉并未超过知道后的起诉期限和最长5年的起诉期限的规定，淅川县人民政府及第三人淅川县航运服务中心、淅川县航运公司称该67号批复不可诉和凌丽勤的起诉期限已超的理由不能成立，不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定：”被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供证据或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。淅川县人民政府在法定期限内未提交证据依据，属于作出的行政行为没有证据依据。《中华人民共和国行政许可法》第五条规定：”设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则……，符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视”。根据行政许可的实施程序，应以申请、受理、审查审批作出行政许可，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利害关系的，行政机关作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。淅川县人民政府作出该67号批复是以批复请示的形式作出的，违背了行政许可作出的正当程序，属于程序违法。因此，淅川县航运服务中心、淅川县航运公司不能证明被诉行政行为的合法性，凌丽勤请求撤销被诉行政行为的理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一、三项之规定，判决撤销淅川县人民政府于2012年8月1日作出的67号批复。

淅川县人民政府、淅川县航运服务中心、淅川县航运公司不服一审判决，向河南省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，驳回凌丽勤的诉讼请求。

二审法院认为，关于淅川县人民政府、淅川县航运服务中心、淅川县航运公司上诉称”凌丽勤的起诉已超过法定5年的起诉期限”的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，”因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”这是行政诉讼法关于最长诉讼保护期限的规定，其含义是指，自行政行为作出之日起，经过一定的期间就不得提起撤销之诉。这一期间属于客观期间，不存在中止、中断、延长的可能，不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。本案中，淅川县人民政府于2012年8月1日作出67号批复，但凌丽勤至2018年1月2日才向南阳市中级人民法院提起诉讼，已经超过行政诉讼法规定5年的起诉期限，对其起诉依法应予驳回。一审法院适用法律错误，处理不当，二审法院予以纠正。淅川县人民政府、淅川县航运服务中心、淅川县航运公司关于本案超过起诉期限的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第六项的规定，裁定如下：一、撤销一审判决；二、驳回凌丽勤的起诉。

凌丽勤申请再审称：1.本案所涉权益是码头，属于不动产，诉讼时效应为二十年。2.假设本案诉讼时效就是五年，但适用时效中断的法律规定，存在特定事由。本案中，再审申请人知道67号批复后，先向淅川县人民政府申述意见，后向南阳市人民政府申请行政复议，属于起诉期限中断。3.以作出之日始，五年为可诉期间，严重的剥夺了再审申请人的诉讼权利。知道自己权益受到损害之日，才是提起诉讼期限的计算始点。4.67号批复指令新码头由淅川县航运服务中心经营，再审申请人在没得到相应补偿的情况下经营权被剥夺，严重侵害了再审申请人的合法权益。5.67号批复系淅川县人民政府超越水运法规授权作出，且没有按照规定的审批程序进行许可，从实体上和程序上均违法。故此，请求撤销一、二审判决，再审本案。

本院经审查认为，本案争议的焦点为凌丽勤提起本案诉讼是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”行政诉讼法规定了起诉期限制度。行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，其主要区别在于：第一，行政诉讼的起诉期限从相对人知道或应当知道行政行为之日起计算，而诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起。第二，起诉期限是一个固定期间，不存在中止、中断的情形，除非有正当事由，并由人民法院决定，才可以将被耽误的时间予以扣除或延长期限。而诉讼时效属于可变期间，只要具有法定事由，便可将其中止、中断和延长。第三，人民法院可以依职权审查起诉期限，相对人超过起诉期限起诉的，人民法院将裁定不予受理，受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，即相对人丧失了起诉权。而人民法院通常情况下不主动审查诉讼时效问题，诉讼时效也不是民事诉讼起诉的法定条件，当事人并不丧失起诉权；对方当事人提出诉讼时效抗辩经人民法院审理发现超过诉讼时效的，判决驳回原告诉讼请求，即当事人丧失的是胜诉权。行政诉讼法之所以设立起诉期限，在于督促相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。如果允许相对人任何时候都可以对行政行为申请救济，势必使行政行为一直处于被质疑和否定的状态，既影响行政效率，还会给行政管理秩序带来混乱。因此，行政诉讼法第四十六条第二款规定了最长诉讼保护期限。

本案中，淅川县人民政府于2012年8月1日作出67号批复，但凌丽勤直至2018年1月2日才向南阳市中级人民法院提起诉讼，已经超过法定5年的最长起诉期限。凌丽勤主张其知道67号批复后，先向淅川县人民政府申述意见，后向南阳市人民政府申请行政复议，属于起诉期限中断。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定：”公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”根据该条规定，凌丽勤的上述主张并不属于”因不可抗力或者其他不属于其自身的原因”而耽误起诉期限的情形，其该项主张不能成立。另外，凌丽勤主张本案所涉权益是码头，属于不动产，起诉期限应为二十年。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条的规定：”行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”根据该条规定，只有因行政行为直接导致不动产物权的设立、变更、转让和消灭等而提起的诉讼才属于”因不动产提起的行政诉讼”，而不能理解为所有有关不动产的案件均属于”因不动产提起的行政诉讼”，都要适用二十年的最长诉讼保护期限。因此，凌丽勤的该项主张亦不能成立。二审法院裁定驳回凌丽勤的起诉并无不当。

综上，凌丽勤的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回凌丽勤的再审申请。

审 判 长 聂振华

审 判 员 仝 蕾

审 判 员 李小梅

二〇一九年三月二十八日

法官助理 张雪明

书 记 员 王昱力

来源：鲁法行谈

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编辑： 石慧 审核：傅德慧