对地方政府隐性债务的两次集中清理

对地方政府隐性债务的两次集中清理

制止地方政府违规举债融资，防范化解隐性债务，是党中央、国务院近年来高度重视的一件大事。

到目前为止，国家对地方政府隐性债务的集中清理，事实上已经进行了两次。

第一次清理：开始于2014年，集中对地方政府性债务，进行清理和甄别。

2011年2月国务院办公厅印发《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电[2011]6号），由国家审计署统一组织首次对全国地方政府性债务情况进行全面审计。审计发现：全国地方政府性债务余额10.7万亿元（其中地方融资平台公司作为举借主体的债务合计4.97万亿元，占总债务余额的比重46.38％），存在举债融资缺乏规范、债务监管不到位、融资平台公司数量多管理不规范等问题。2012年12月，财政部、发展改革委、人民银行、银监会就联合印发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），要求地方政府充分认识制止违法违规融资行为的重要性和紧迫性，切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任。

到2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），开始对地方政府债券、非政府债券形式的存量政府债务、存量或有债务等政府性债务，进行集中清理工作。国务院43号文件规定：要控制和化解地方政府性债务风险，加强政府或有债务监管，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。这次清理，债务化解办法上有中央兜底的特点，用公开发行的政府债券置换此前的隐性债务，将政府性存量债务置换为显性债务。2015年12月，财政部印发文件，明确：将在三年左右的过渡期内，发行地方政府债券置换政府债务中非政府债券形式的存量债务。

万俊以为，2014年启动的集中清理虽然没有使用“隐性债务”一词，但当时所说的“非政府债券形式的存量政府债务”、“存量或有债务”，与后来我们说的隐性债务，内容、性质上存在很大的交叉性。

第二次清理：开始于2018年，再次对地方政府显性债务、隐性债务和关注类债务等债务进行集中清理，正式使用了“隐性债务”概念。

2018年8月，中共中央、国务院发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文）。清理工作划定的隐性债务，包含以往分类中的隐性债务性质的债务，以及2015年至2018年间增加的隐性债务。

第二次清理采取穿透式识别，从举债决策主体、债务资金最终用途、资金来源、偿债资金来源等多个方面，综合分析判断是否存在政府隐性债务。化债时间要求为：⽤5-10年时间化解。化债办法上，总体上与2014年债务置换办法完全不同，化解方式更多基于市场化的原则进行，打破了地方、市场对中央政府兜底的幻觉。

在第二次清理中，2018年8月印发的中发〔2018〕27号文件，明确了地方政府隐性债务的化解时限，即：⽤5-10年时间对此前形成的地方政府隐性债务进行化解。也就是说，各地的最后时限是2028年8月左右。

国家之所以对地方政府隐性债务进行严格的集中清理，万俊以为，深层次的原因，在于2014年后我们面临比较严峻的“三债务一融资”压力。“三债务”压力，就是：地方政府法定债务逐步增加，地方政府存量隐性债务化解任务艰巨，地方国有企业融资性债务不断加大。“一融资”压力，就是：地方政府又急需通过社会资本进行发展融资。在“三债务一融资”压力下，如果不严禁地方政府新增隐性债务（非法债务），不严控投资性融资变为债务性融资，不及时化解地方政府存量隐性债务，就可能出现区域性、系统性金融风险或危机，影响国家经济安全和社会稳定。

在地方政府隐性债务的甄别和问责政策上，两次集中清理，明确了两个关键的时间节点：第一，凡2015年1月1日后地方融资平台公司新增的债务，依法不属于地方政府债务。第二，凡2017年7月14日后，对继续举借隐性债务负有直接责任的主管人员和直接责任人员，均不得提拔或进一步使用。