地方政府隐性债务防范化解有关法规政策梳理（上）

地方政府隐性债务防范化解有关法规政策梳理（上）

2014年以来，为认真防范化解地方政府隐性债务，有效开展隐性债务集中清理工作，中央和国家机构修改或制定有关法律和行政法规，印发大量的规范性文件，出台了一系列的防范化解隐性债务的政策措施。据万俊的初步梳理，主要有20多个政策措施。

1、2014年8月全国人大常委会修改通过《中华人民共和国预算法》。该法第三十五条第二款规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。第三十五条第三款规定：除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。第三十五条第四款规定：除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。第三十五条第五款规定：国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

2、2014年9月国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）。43号文件规定：一是要加快建立规范的地方政府举债融资机制，具体包括赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制，推广使用政府与社会资本合作模式和加强政府或有债务监管。二是对地方政府债务实行规模控制和预算管理，具体包括对地方政府债务实行规模控制，严格限定地方政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。三是控制和化解地方政府性债务风险，建立地方政府性债务风险预警机制、建立债务风险应急处置机制、严肃财经纪律。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券予以置换。四是完善配套制度，具体包括完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制、强化债权人约束。五是妥善处理存量债务和在建项目后续融资，具体包括抓紧将存量债务纳入预算管理，积极降低存量债务利息负担，妥善偿还存量债务和确保在建项目后续融资。文件强调：加强政府或有债务监管，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

3、2014年10月财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）。文件要求：对截至2014年12月31日尚未清偿完毕的存量债务，进行清理甄别，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。甄别工作由财政部门牵头负责。甄别标准有：（1）通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。（2）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。（3）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。（4）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。

4、2015年12月财政部印发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）。文件规定：切实加强地方政府债务限额管理，建立健全地方政府债务风险防控机制，妥善处理存量债务。 文件明确，将在三年左右的过渡期内，发行地方政府债券置换存量政府债务中非政府债券形式的债务。

5、2016年10月国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88号)。要求：（1）建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制。（2）坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。（3）坚持分级负责，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。

6、2016年11月财政部印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预[2016]175号）。专员办的具体监督内容，包括：地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置，以及地方政府和融资平台公司融资行为。文件规定：融资平台公司举借债务应当由企业决策机构决定，政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

7、2016年12月财政部印发《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号）。该文件是对国办函〔2016〕88号文件的具体操作说明，提出的政府性债务的三分法及其分类处置原则：（1）对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。（2）对非政府债券形式的存量政府债务（包括经甄别认定的原政府平台公司所欠的公益性项目债务），债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，政府承担全部偿还责任；债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。（3）清理甄别认定的存量或有债务（包括担保、救助形成的债务），政府不承担偿债责任。其中属于政府出具无效担保合同的，政府仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；属于政府可能承担救助责任的，地方政府可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。

8、2017年4月财政部等六部门印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)。文件明确：自2015年1月1日起融资平台公司新增债务，依法不属于地方政府债务。

9、2017年6月财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)。

10、2018年3月财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）。文件明确：国有金融企业除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道，为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款；不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任；不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。