青年律师如何轻松找到行政诉讼案件的突破口？（66大顺突破法）

一直以来，律师们总在慨叹，打行政诉讼有点难，常常不知道从哪里找到突破点。当然，也正是因为这种心结，导致大多数律师对行政诉讼敬而远之。实践出真知，越是对行政诉讼有畏难情绪，采取能绕开尽量绕开的“鸵鸟”策略，越是在代理行政诉讼中无法取得突破。

我们可以有效利用行政诉讼救济途径，借力行政机关的管理职权，极大地提高代理当事人维护合法权益的效率。例如，在民事相邻权诉讼中，如果被告的建筑物涉嫌违法建设的，原告就可以向行政机关投诉，对投诉处理不服则可以积极提起行政诉讼，通过行政诉讼推动行政机关依法履行查处违法建设的行政职责，完美实现原告相邻权民事诉讼胜诉的目的。

那么，青年律师如何才能打一场漂亮的行政诉讼的呢？我们有一套自创“武功”，叫“66大顺”突破法。

由于专注复杂土地争议行民交叉诉讼多年的原因，一开始团队律师接到一起行政诉讼时，经常是一脸懵逼，对着案卷材料无从下手，根本不知道寻找案件的突破口，说服客户签单，或者是让自己代理的案件反败为胜。经过多年摸索、总结和实践，我们独创了“66大顺”突破法，简单用一张excel表格就能轻松找到案件突破口，搞定诉讼。

方法为：重点应当从主体认定、起诉期限、认定事实、适用法律、行政程序、社会影响等“六大要件”（简称“主体、时效、事实、法律、程序、影响”）去拆解一个案件。这是我们团队创始人宋静律师，经过多年摸索并实践出来的方法论。充分学习并利用“66大顺”突破法，就能让我们青年律师的诉讼效率事半功倍！

下面就是“66大顺”突破法，一张excel表格的学习指南：当我们拿到一个案件材料后，第一件事就是制作一个空白的excel表格，在表格上按照顺序填写“六大要件”的名称，然后按照下列步骤梳理、查找、填写相关内容，最后把所有内容汇总，就能轻松形成一份诉状或法律意见书的框架和主旨了。

具体的梳理步骤如下：

主体认定

拿到案卷材料后，第一步要找到案件中出现的所有主体，查看各主体是否符合法律规定，是否属于适格主体。

行政诉讼中的主体认定，既包括原告资格的认定，也包括被告主体的认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，行政诉讼原告资格的认定，最需要把握的一点就是，被诉行政机关或者公务人员的行为是否影响了原告的合法权益，行政诉讼法上成为原告和被诉行政行为是否具有法律上的利害关系。

通俗来讲，就是被诉行政机关的行为是否造成了原告合法权益的损害。这种损害既可能是原告原有的合法权益被减损，如原告受到行政机关的行政处罚，造成原告的人身权益或者财产权益受损；也可能是原告依法本应当得到的权利而未能取得，如原告向行政机关申请颁发工商营业执照，行政机关不作为造成原告应当取得未取得以致无法开展经营；还可能是行政机关赋予其他人相关的权利，却影响了原告的合法权益，如行政机关在行政许可中准予他人某项许可，限制和影响了原告的公平竞争权等，都属于原告合法权益的减损。

被告主体资格的认定，则是指原告在提起行政诉讼时应当找准被告。如果原告起诉指向的被告行政机关是错误的，就可能被人民法院驳回起诉。一般情况下，确定被告把握“谁行为谁当被告”的原则。即那个行政机关作出了影响原告合法权益的行政行为，哪个行政机关应当作为被告，但行政职权的行使尚存在授权、委托、推定等多种复杂的情形。法律法规规章或者政府都可能授权具体的职能部门作出相应的行政行为，例如征收社会保险费的行政主体，既可能是人社部门，也可能是税务部门，需要根据各地政府的执法体制改革状况才能确定。不同行政机关还可能出现委托执法的情形，此时确定被告应当以委托机关为被告，受托机关也可以列为第三人。当行政诉讼的被告不明的情况下，则可能通过推定来确定行政诉讼的被告。例如，在行政强制拆除的诉讼中，原告有时没办法搞清楚究竟是哪个行政机关实施拆除的，就可以通过收集证据查明拆除前是否有行政机关作出过责令改正、征收公告或者收回土地等前置行为，可以推定作出前置行为的主体为实施强制拆除行为的被告。

起诉期限

经过梳理，如果第一要件诉讼主体没有问题，那么我们开始进入第二要件，对案件所涉起诉期限开始梳理。看看自己在起诉期限上是否存在瑕疵，防止被对方一举翻盘，导致自己无法进入实体审理。

行政诉讼的起诉期限和民事诉讼的诉讼时效有异曲同工之处，但又不尽相同。二者设置的目的是相同的，均为了督促原告积极行使诉权，“法律不保护在权利上睡觉的人”，但二者对于诉讼产生的影响是不同的。民事诉讼中原告的起诉如果已经超过时效，一方面被告不提异议的，人民法院不主动审查，而且时效问题只是影响原告的起诉是否能够胜诉，而行政诉讼中的起诉期限则不同，如果行政诉讼中原告的起诉超过起诉期限，人民法院对于原告的起诉即不予立案或者驳回起诉。虽然根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，似乎人民法院对于原告的起诉是否超过起诉期限不会主动审查，但行政诉讼实践中，人民法院一律采取主动审查，而不赖于被告是否举证。

结合《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中有关行政诉讼起诉期限的规定，目前行政诉讼的起诉期限主要有三种规定。第一种是六个月的期限，适用于行政机关作出行政行为时明确告知了原告享有的诉权和诉期情形，起诉期限从原告知道或应当知道被告作出行政行为之日起算；第二种是一年的起诉期限，适用于被告作出行政行为时，未告知原告诉权诉期的情形，起诉期限从原告知道或应当知道被告作出行政行为的内容之日起算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年；第三种是最长起诉期限的规定，原告不知道被告作出的行政行为，但从被告作出行政行为之日起五年后，涉及不动产的二十年后，原告才提起诉讼的，人民法院不再受理原告的起诉。

除了典型的有关起诉期限的规定之外，还有一些特定情形的起诉期限的确定同样需要青年律师掌握和牢记。例如，经过复议的案件，原告应当自受到行政复议决定书之日起十五日即提起诉讼；针对被告的不作为行为提起诉讼，原告自提出申请之日起两个月后，被告未作出行政行为的，原告可以在六个月内提起诉讼；其他法律有关起诉期限的规定不同于行政诉讼法规定的，按照其他法律的规定执行，如针对行政机关作出的土地权属纠纷处理决定不服提起诉讼的，应当按照《中华人民共和国土地管理法》第十四条第三款“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”的规定，在在三十日内及时提起诉讼。

通过上述对案件涉及所有时间点的梳理，就能迅速发现对方是否存在超过起诉期限，如果超过了，我们就有抓住了对方一个破绽。

认定事实

行政诉讼中的认定事实，是指人民法院对被告行政机关在行政管理过程中作出的行政行为所依据的事实是否清楚，证据是否充分查实的过程。这是我们需要花费时间精力最多的一个环节。

行政诉讼中的事实认定虽然重点在于查证事实是否清楚，但和案件的客观事实可能仍存在不一致。因为行政诉讼中的事实认定，只是通过对行政机关在行政程序中收集到的证据分析判断的基础上推定的案件事实。虽然从理想的角度而言，证据充分的诉讼事实认定可能最大限度的接近于客观事实，避免对原告的合法权益造成不公正的待遇，但毕竟属于通过证据再现的事实，不可能客观再现客观事实是一个客观问题。所以在诉讼中，常见代理原告的律师根据自己对案件事实的判断，在诉讼中一再坚持自己的观点，但如果不能提交证据证明自己的主张，一味的坚持也于事无补。

不同案件中行政诉讼认定事实的重点不同。行政处罚案件中，案件事实认定的重点是原告是否存在违法行为的事实上；行政许可案件中，案件事实认定的重点是原告的申请符合法定的条件；行政强制案件中，案件事实认定的重点是采取行政强制措施是否必须，以及实施行政强制是否条件成熟；行政征收案件中，案件事实认定的重点是补偿标准和原告财产状况的查明；政府信息公开案件中，案件事实认定的重点是原告提出的申请是否清楚，以及被告是否掌握该项政府信息等等。

行政诉讼中的事实认定的要素包括哪些呢？如何判断案件的事实认定是否达到了事实清楚的裁判标准了呢？任何一个案件中，案件事实和法律条款，以及裁判结论应当组成一个完美（自圆其说）的逻辑架构，行政诉讼当然也不例外。其中案件事实属于大前提，法律条款属于小前提，裁判结果则属于结论。由于立法的确定性，所以法律条款的小前提是确定的。法律条款由行为模式、假定条件、法律后果组成。法官如果要根据案件事实选择适用法律，就必须确保案件的事实认定和法律条款的假定条件是相符的。所以在具体的案件中，法律条款中的假定条件的要素，就是行政诉讼案件认定事实的必要内容。

例如，原告存在盗窃的违法行为，被告公安机关适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定，对原告处以十五日的行政拘留处罚。如果原告不服提起诉讼，人民法院在对被告作出的拘留行政处罚的事实认定是否清楚时，就会结合被告适用的《中华人民共和国行政处罚法》第四十九条中的假定条件进行审查。该条款规定，“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损害公共财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，，可以并处一千元以下罚款”。被告在该案中对原告处以十五日拘留，适用该处罚种类和幅度的假定条件是，原告存在盗窃行为，且情节较重。该案的认定事实就必须同时包含“盗窃+情节严重”的要素，缺失任何一个要素，都属于认定事实不清。代理律师针对该案的事实认定提出质疑，就必须焦点集中，针对被告认定原告存在盗窃行为且情节严重，是否有充分的证据证明。在盗窃的行政处罚个案中偶见代理律师提出，原告生活困难了，临时起意才顺手牵羊了等等诉讼理由，一般不会对案件的事实认定构成有效的反驳。

第三要件“案件事实”的梳理，碍于文章篇幅原因，无法展开全面论述，仅能展示基础步骤。

适用法律

第四要件也是重中之重，梳理时尤其要查询很多法条和判例，进行反复询证。

行政诉讼中的适用法律，是指行政机关在行政行为援引适用的法律条款是否正确。

行政诉讼中的法律适用和民事诉讼中的法律适用不同。民事诉讼中，律师基本上不会对法律条款的效力提出质疑，但行政诉讼中，律师就需要绷一根法律条款是否有效的弦。因为行政诉讼中，行政机关适用的法律规范除了法律法规以外，还会适用规章和大量的规范性文件，而这些规章和规范性文件绝大多数都是行政机关自行制定的，而且规章及规范性文件制定的程序是比较粗放的，就避免不了个别规章和规范性文件存在部门保护或者地方保护的倾向。如果放任行政机关可以适用自行制定的法律规范实施行政管理，实际上就存在脱离法治的约束。当然，如果民事诉讼的律师在民事诉讼中发现被告引为自用的，法律效力较低的法律规范存在和上位法冲突的情形，能够提出并说服法官不认可被告的观点，那称得上技高一筹了。

想要推翻对方在行政诉讼中适用法律错误的地方，我们首先要搞清楚法律条款的效力位阶有一个清晰的认识。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。……人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章”的规定，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”的规定，行政诉讼中可能用到的法律规范包括法律、法规、规章和规范性文件，以及司法解释。法律是指全国人大及其常委会制定并颁布的法律规范。法规包括行政法规和地方性法规，行政法规是指国务院制定并颁布的法律规范，地方性法规是指省或设区的市级人大及其常委会制定发布的法律规范。规章包括部门规章和地方政府规章，部门规章是指国务院各部门制定发布的法律规范，地方政府规章是指省或设区的市级政府制定发布的法律规范。规范性文件是指从国务院到各地市政府制定发布，无须严格立法程序，可以作为管理依据的文件（严格来讲，规范性文件的制定并不属于立法的范畴）。司法解释是指最高人民法院针对具体的法律条文的适用作出的解释性文件。这些法律规范按照法律、法规、规章、规范性文件的位阶排列，司法解释具有单独的效力。

律师在代理行政诉讼案件时，如果发现行政机关适用的法律规范和上位法存在抵触或者冲突，应当提出反驳意见。如果代理律师发现行政机关适用的规范性文件和上位法存在冲突的，可以在针对具体的行政行为提起诉讼的同时，一并就该行政行为所依据的的规范性文件，向人民法院提出附带性审查的请求（不能单独提出）。附带性审查的法律规范仅限于规范性文件，其余的法律规范均不能进入附带性审查的范围。

在具体的案件中，如果被告行政机关作出的行政行为或者原告的违法行为，在时间跨度上恰巧遇到新旧法律规范更替情形的，代理律师还必须熟悉行政诉讼涉及新旧法适用的两条“铁律”。一是“实体从旧，程序从新”，即涉及到当事人实体上的权利义务的认定，应当以当时的法律规范作为判断标准，涉及到行政程序性的事项，可以适用最新的法律规范。例如，被告行政机关认为原告未经许可擅自修建建筑物，行政机关对原告的建筑物是否属于违法建设的判断，应当适用原告建设行为发生时的实体规范予以认定。而被告行政机关处置违法建设的程序规范，可以适用新修改的《中华人民共和国行政强制法》作出处理。二是“从旧兼从轻”，即新旧法律规范针对原告违法行为的处理均有相应的规定，一般情况下应当适用原告行为时的法律规范，但如果新法科以原告的法律责任更轻，则应当适用新法对原告作出处理。

熟悉行政诉讼适用的法律规范的位阶，并且掌握新旧法适用的规律，是律师代理行政诉讼针对适用法律能够提出有效反驳或答辩意见的基础，青年律师一定要烂熟于胸。

行政程序

第五要件的梳理，需要查询更多的地方性规范性文件或者行业规范。

行政程序是指行政机关作为行政行为必须遵守的步骤、次序和方式。

法谚有云，“行政即程序”。行政诉讼的实质是司法权对行政权的监督，但行政权和司法权同样属于国家权力的一种，所以有学说认为，司法权不能够监督行政权的实质，即司法权无权监督行政权实际上如何决策运行，司法权可以监督的只是行政权的运用是否遵守了法定的程序。理想状况下，严格遵循了行政程序的行政管理行为，即属于合法的行政行为。所以，行政程序对于行政行为的合法性审查有重要的意义。

虽然行政程序于行政行为的合法性审查具有如此重要的意义，但我国目前并没有统一的行政程序法，行政机关在在执法中需要遵守的行政程序，散见于一些实体法的规范中，或者说这些实体法兼具程序法的功能。其中涉及行政处罚遵循《中华人民共和国行政处罚法》中的相关程序规定，涉及行政许可的遵循《中华人民共和国行政许可法》中的相关程序规定，涉及政府信息公开的遵循《中华人民共和国政府信息公开条例》中的相关程序规定，涉及行政强制的遵循《中华人民共和国行政强制法》中的相关程序规定，涉及房屋征收补偿的遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的相关程序规定等等。没有制定实体法的执法领域，行政机关会参照相近领域的实体法中相关程序规定。

人民法院对于违反法定行政程序的行政行为依法审查，如果程序违法轻微的，将判决确认违法。如果程序违法严重的，可能撤销被诉行政行为要求行政机关重新处理。如果行政行为程序违法造成原告合法权益损失的，人民法院将判决予以赔偿。例如，行政机关责令原告限期拆除违法建设，但如果行政机关违法法定程序，在限定原告自行拆除的期限未满的情况下，突袭实施拆除行为，就会造成可能存在继续利用价值的建筑材料的残值损毁，被告行政机关就应当承担赔偿责任。

除了参照法定的行政程序之外，行政机关在没有程序法依据的其他领域执法，仍应当遵循正当程序原则。正当程序原则是指”对他人做出不利行为要事先告知、说明理由和听取申辩”，通俗来讲，就是行政机关作出一个影响相对人权益的行政行为时，必须事先给予相对人陈述申辩的机会，听取相对人的意见。违背正当程序原则的行政行为，人民法院一般会判决撤销。代理律师在代理行政诉讼案件时，要善于援引正当程序原则，保护委托人的知情权和陈述申辩权，通过行政程序的反驳实现撤销被诉行政行为，保护委托人合法权益的诉讼目标。

社会影响

经过上述“五大件”的梳理，案件基本已经找到足够多的突破口，胜券在握了，最后的“第六要件”是加料。

行政诉讼必须考虑案件的社会影响，这并不是说行政诉讼可能受到法外因素的影响，而是因为行政诉讼案件的确有特殊性。往往看上去属于个案，实际上并不是一个单纯的点，而是涉及面上的问题。例如，在征收补偿安置类案件中，原告针对征收补偿标准提出的质疑，看似就个人获得公平补偿寻求救济，但实际上征收补偿标准涉及到整个征收范围内的被征收人的权益。在一项征收工作已近尾声，绝大多数被征收人已经签署了征收补偿安置协议的情况下，个案中的原告再去挑战征收补偿标准，效果可想而知。代理行政诉讼案件的律师，需要有大局观、整体观，才能准确制定诉讼策略，经济利用诉讼手段，帮助委托人获取最大可能的效益，而不是眉毛胡子一把抓，有时理想很丰满，但现实很骨感。

首先，行政诉讼案件的处理需要考虑是和案件相关的，潜在的利害关系人。行政机关的管理行为，往往涉及到的是一定范围内的多数个体，尤其是在授益性行政行为的场合，例如，社会保险类行政行为、征收补偿类行政行为、行政救助补助类行政行为等等，在具体的案件中体现为对原告利益的诉讼保护，但案件中涉及到的社会福利标准，会牵涉到有时甚至难以计数的潜在的利害关系人的利益。行政机关在实施行政管理时不得不周全的考虑，人民法院在诉讼中当然也不能就事论事。

其次，行政案件的处理需要考虑的是行政机关管理的惯例。行政机关的管理具有日常性和连续性的特征，长期以来形成的管理模式就形成了行政惯例，除非有法律法规的修改导致行政惯例的改变。行政诉讼的原告在个案中针对被诉行政行为的合法性提出质疑，如果该行政行为的实施遵循了在先的行政惯例，代理律师就需要调整诉讼策略，避开随意挑战行政惯例。例如，尽管《中华人民共和国道路交通安全法》规定，交通警察对于违章停车的违法行为处罚前，应当先提示司机驾车驶离，如果司机拒不驶离的，交通警察将对司机处以罚款及扣分的处理。但如果违章停车被监控探头拍摄到的，交通警察将按照行政惯例直接实施处罚。如果原告在交通行政处罚案件中认为，交通警察对于监控拍摄到的违章停车行为，也应当履行事先提示驶离的程序，就属于推翻行政惯例的诉讼理由，比较难以获得人民法院的支持。

再次，行政案件的处理需要考虑国库财产的支出。行政补偿和赔偿类的案件中，补偿款和赔偿款均从国库财产支出。国库财产是全社会财富的积累，也是全民利益和福利的保障。国库财产需要用来服务于全部国民，但在个案中的补偿和赔偿则属于针对单独主体的个别支出，实际上和国库财产利用的目的是不一致的，只是出于补偿或赔偿的目的不得已而为之。这就决定了国库财产的在个案中的支出应当本着尽可能节约利用的原则。例如，《中华人民共和国国家赔偿法》中规定的国家赔偿的原则就是适当赔偿的原则，仅限于赔偿原告的直接损失，而对于原告请求的预期利益损失是不予赔偿的。而且只要原告的损失可以通过其他途径得到弥补的，就不得随意动用国库财产。

青年律师了解了行政诉讼案件的特殊性，明了代理行政诉讼案件时必须注意案件的社会影响，就不会在个案中钻牛角尖，进得去出不来，在原地打转转，既浪费了精力，又无法实现诉讼目标。

行政诉讼“66大顺”突破法，让我们年轻律师可以通过积极自学，看透行政诉讼个案背后的规律和特性，少走弯路，破解行政诉讼案件“难打”的魔咒，轻松拿下委托合同！

附“66大顺”表，供大家学习和借鉴——

企业行政合规的建构是一项系统工作，广东诺臣律师事务所宋静律师，多年来深耕行政诉讼领域，此次从个人的观察出发，围绕企业行政合规的兴起及行政监管方式的变化，同时结合2022年行政法律服务的从业的观察和思考，带来对行政处罚、行政应诉、信息公开等领域十项主要变化的解读。