「检察研究」“办案就是监督,监督就是办案”辨正

第763期

在检察工作面临“三重改革”叠加的形势下,深化法律监督、实现检察工作转型发展已成为十分紧迫的任务。全面履行法律监督职能,在办案中监督,在监督中办案,办案就是监督,监督就是办案,要时刻注意把握好监督、办案、服务的辩证法。我们要十分注意和防止以老观点思考新问题,人为割裂监督与办案的关系,造成监督与办案“两张皮”,从而造成思想上的混乱和实践中的困惑。

一、什么是“办案就是监督,

监督就是办案”

张军检察长指出:“检察机关的定位都应该是以办案为中心。离开办案,检察机关就什么权力也不能行使,谈监督就是空中楼阁,不能落地。”办案就是监督,监督就是办案,是对“在办案中监督,在监督中办案”的合理理解与阐发诠释,是检察权正确有效运行的必然要求。办案就是监督,是指检察机关办案活动本身就是在履行法律监督职责,是法律监督的具体表现形式;监督就是办案,是指检察机关任何履行法律监督职责的行为,都会以案件化的形式表现出来,“出手监督,成为案件”,这是法律监督效果的法定性、检察工作的规范化所决定的,也是检察权法律效力的体现。

“办案就是监督,监督就是办案”,是一个硬币的两面,二者并行不悖、相辅相成、不可分割。就检察机关而言,没有离开监督的办案,也没有离开办案的监督,更没有不是办案的监督、不是监督的办案。我国宪法对人民检察院的职责定位只有一个——国家法律监督机关,这就从顶层设计上决定了人民检察院一切行使职权的方式,都要归结于履行法律监督权。人民检察院组织法及其他相关法律,具体规定了检察机关开展法律监督活动的内容,包括对依照法律规定由其办理的刑事案件行使侦查、审查逮捕、审查起诉、提出抗诉、开展公益诉讼活动等权力,这些规定不仅将检察机关日常的办案活动界定为法律监督性质,也对检察机关在履行职责中发现需要进行法律监督的问题以案件的形式予以监督进行了规定。对此,张军检察长指出,审查批准逮捕、起诉等与公安机关、法院的联系是通过案件,我们也主要是在办案中履行法律监督职责,这就是在办案中监督。采取刑事拘留强制措施、行政执法行为、民事行政诉讼、刑事自诉,这些诉讼或行政行为与检察机关没有直接关联,但如果发现刑讯逼供、违法取证、执法违法、司法不公等行为,就要出手监督、成为案件,即在监督中办案。因此,无论是办案中监督还是监督中办案,两者都离不开“办案”。

“办案就是监督”,明确了检察机关是以办案的形式履行法律监督职责。表面上看,人民检察院是在办理审查逮捕、审查起诉案件,如讯问犯罪嫌疑人,但实际上,这是检察机关履行法律监督职责的具体体现,即通过办理公安机关提请批准逮捕或者侦查终结、移送审查起诉案件的形式,监督公安机关对于案件事实、犯罪性质的认定以及采取强制措施、侦查活动是否合法等进行全面监督,而绝不仅仅是对侦查活动是否合法一个方面进行监督。因此,“办案就是监督”。

“监督就是办案”,是检察机关法律监督效果法定性所决定的。检察机关的法律监督,按照法律的规定要产生一定的法律后果,这是法律监督与其他任何监督的显著区别之一。检察机关对公安机关应当立案而不立案情况提出纠正意见,就要产生公安机关立案的法律后果;对已经生效的判决、裁定按照审判监督程序提出抗诉的,就会产生再审的法律后果。这种后果,是通过案件化的形式表现出来的。实践中,检察机关对有些违反法律规定的问题的监督,尽管最初不是通过受理案件的形式启动的,但只要是在履行职责中所发现、所提出,最终必然是以案件的形式进行监督,如发出纠正违法通知书、启动调查程序、提起公益诉讼等,这都充分反映出“监督就是办案”。人民检察院发出检察建议不能算办案?这种认识只不过是自我设限而已,既没有法律依据,也缺乏对于人民检察院不同于法院的办案性质的认识。

二、正确理解“办案就是监督,

监督就是办案”的辩证关系

要准确理解“办案就是监督,监督就是办案”的辩证关系,当前必须澄清几个认识误区:办案未必是监督,监督未必是办案;监督有时不是办案;办案中的审查不是监督;办案分为诉讼办案和监督办案等。

有人将办案与监督人为地片面割裂开来,认为监督和办案是目标不同、对象不同、程序不同的两件事。其理由是,监督和办案虽然有联系、不能脱离,但却有区别,不能划等号或合二为一。这种观点其实是对法律监督工作的误解。检察机关的法律监督活动,不是孤立的,而是在办案中体现出来并依托于办案所开展的。前文已述,检察机关的审查逮捕、审查起诉等活动,表面上看似乎是“单纯”的办案,或者有人所称的“诉讼办案”,但实际上是寓监督于办案之中。针对侦查人员的侦查活动违法行为进行纠正是监督,针对侦查活动中产生的实体错误,如错误认定犯罪事实、遗漏犯罪事实或者犯罪嫌疑人、错误定性加以纠正和改变难道就不是监督?当然是监督,而且是最主要的监督;针对非法取证活动采取的纠正行为是监督,经审查认定公安机关适用法律错误或者不批准公安机关提请逮捕的意见难道就不是监督?依监督规程是监督,依刑事诉讼程序难道就不是监督?我们能够将办案与监督割裂开来吗?显然不能。

监督不仅仅是纠正违法活动,还包括审查活动,即使没有发现违法活动存在,审查活动本身也就是监督。有人提出独立的审查起诉和追诉活动均同监督没有直接关系,目的不是为了发现和纠正诉讼违法,而是法律规定检察机关自身的诉讼程序,因而不是监督。这种将办案与监督对立起来的观点显然也是站不住脚的,实际上,这种办案本身就是监督,“公诉权本身就是法律监督权的一个组成部分,公诉权是从追诉犯罪的角度来督促社会活动的各类主体遵守法律的。而遵守法律本身又是法律监督的重要内容,所以监督法律的正确实施,本身就包含着监督法律的遵守情况,法律监督权本身就包含着对犯罪的公诉权。”[1]因而,即使检察机关提起公诉和侦查机关移送审查起诉的意见完全一致,那也是对侦查活动是否合法进行监督之后的起诉,而并非只是“二传手”、只是与监督没有关系的“检察机关自身的诉讼职责”。

有人认为,办案分为诉讼办案和监督办案,其中,诉讼办案不是监督,监督办案才是监督;“在办案中监督”中的“办案”指办理诉讼案件;“在监督中办案”中的“办案”指办理诉讼违法案件。这仍是对检察机关办案与监督关系的误解。检察机关的办案不仅仅包括审查逮捕、审查起诉活动,还包括发现违法情形后进行监督的情形。这两种办案虽然表现形式不同,但实质内容相同,权力来源相同,诉讼规范相同,办案效果相同,不能把一个看成“办案”,一个看成“监督”。办案是监督的方法,监督通过办案来实现。办案与监督从来都不是对立的,而是统一的。没有离开办案的监督,也没有离开监督的办案。将办案分为诉讼办案与监督办案是不妥的。

产生上述似是而非观点的根源在于对宪法规定检察机关的法律监督机关的性质认识不清。实际上,“在我国的国家权力结构中,不论是从宪法的‘刚性’规定上看,还是从我国权力运作的实际情况看,检察权都是作为一种独立的国家权力即法律监督权存在的。检察权行政性质和司法性质的有机结合,构成了法律监督权所特有的属性,使它既不同于行政权,又不同于司法权,而成为国家权力分类中一种独立的权力。”[2]检察机关的监督,是法律监督,“是指运用国家权力,依照法定程序,检查、督促和纠正法律实施过程中严重违法的情况以维护国家法制的统一和法律正确实施的一项专门工作。”[3]检察机关的法律监督具有主体上的唯一性,即只能由检察机关来行使,其他国家机关无权行使;具有手段上的专门性,如对公安机关侦查活动监督的权力,批准逮捕的权力,提起公诉的权力,抗诉的权力,对于有关执法机关的违法行为通知纠正的权力,开展民事行政公益诉讼的权力等,这些权力是其他机关和个人所不享有的。“这种由专门的机关运用专门的手段所进行的法律监督,是其他任何一种监督方式所无法替代的,也是法律监督在监督法律实施的整个监督机制中具有特别重要意义的根本保障”[4],也即在办案中监督、在监督中办案,办案就是监督、监督就是办案。

将办案与监督截然分开,还有一个重要的原因,是将检察机关一定历史时期内设机构职能分工的不同,等同于办案与监督的区分。殊不知,即使如当前一些地方将诉讼职能与监督职能适当分离,也没有将办案与监督割裂开来,而是在履职中发现需要进一步监督的问题,由专人负责,将监督案件化,反而是体现出“监督就是办案”,而不能否认发现问题的检察官同样是在行使监督权,“办案就是监督”,否则,“后道”监督部门的检察官既无从掌握监督线索,也无从开展法律监督。所谓“诉讼办案”与“监督办案”之说,既不能否认诉讼是监督,也不能否认监督是办案,并无理论与实践价值。

三、如何落实“办案就是监督,

监督就是办案”

张军检察长指出,要把法律监督落实到每一个办案环节。检察机关的法律监督职能说到底要在办案中实现,案件办不好,监督必然要落空。在办案的每一个环节都要体现法律监督。把案件办好,实现政治效果、社会效果和法律效果的统一,必然落实了法律监督。

要落实“办案就是监督,监督就是办案”,就要正确认识检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位,紧紧围绕深化法律监督来开展工作。当前,尤其需要重点研究解决好“什么是办案”、“监督案件如何成案、结案,程序如何规范,成效怎么计算”等问题。实践证明,之所以有人会对“办案就是监督,监督就是办案”产生质疑,除前述对检察权的属性认识不清外,还在于对检察机关的办案没有正确的理解,将检察办案混同于其他司法机关的办案,忽视了检察机关作为国家法律监督机关履职的专有属性。

要落实“办案就是监督,监督就是办案”,除了要纠正所谓“诉讼办案”不是法律监督的认识外,还需要做建设性的工作,即将目前检察机关普遍没有纳入“办案考核”体系的法律监督活动案件化,使之成为更加规范、更有效力、更可评价的司法行为。因为办案才好监督。只有把监督纳入办案,监督才会有力度,才会有刚性。办案才好规范。把监督行为变成办案,就需要程序的规范,才能使监督更有严肃性。办案才有权威。司法的属性是一个强制属性,检察机关是行使国家公权力的机关,将监督变成办案,才能树立起司法权威。办案才好评价。监督行为形成案件,才有利于统计和评价,使监督成为检察机关的刚性职能。检察机关独特的宪法定位,决定了应有自成体系的独特办案评价标准,而不是教条的附丽于法院的办案评价标准。

新时代检察干警要担当新使命、展现新作为、创造新业绩,必然要有新思维。改革创新的过程中,认识的差异是正常的,观点的交锋是有益的。我们要团结一致,认识再提高,精神再振奋,大胆创新,攻坚克难,跳出传统思维束缚,形成检察办案的独立话语体系,才能更加有力地履行好检察机关的法律监督职责。

作者:浙江省人民检察院 乐绍光

杭州市人民检察院 桑 涛

[1] 张智辉著:《检察权研究》,中国检察出版社2007年版,第88页。

[2] 张智辉著:《检察权研究》,中国检察出版社2007年版,第21页。

[3] 孙谦主编:《中国检察制度论纲》,人民出版社2004年版,第56页。

[4] 张智辉著:《检察权研究》,中国检察出版社2007年版,第73页。

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