建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系

为进一步化解基层社会矛盾纠纷，推进国家治理体系和治理能力现代化，习近平总书记在党的二十大报告中指出，“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系”。同时，习近平总书记在党的二十大报告中还指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。2019年7月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》指出，“公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作”。覆盖城乡的现代公共法律服务体系建设在中国式法治现代化进程中发挥着重要作用，具有普惠性、便捷性、高效性、智能化、精准性等特点，既融贯于社会治理模式法治化转型全过程，也聚焦基层社会治理矛盾纠纷妥善化解难题的切入点，更是实现广大人民群众追求美好生活对法律服务实际需求的必要条件。贯彻落实党的二十大精神，就是要将习近平法治思想与中国式现代化的总体要求紧密结合，将习近平总书记关于公共法律服务体系建设的要求与全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化、加强基层社会治理和以人民为中心的发展思想融会贯通，协同推进，促进全社会法治精神培育和法治信仰建立，在法治的轨道上进一步推动共同富裕、乡村振兴和经济社会高质量发展。

覆盖城乡的现代公共法律服务体系建设不足

　　当前基层社会治理矛盾纠纷妥善化解中存在的痛点、难点和堵点问题，主要聚焦于纷繁复杂的基层社会矛盾纠纷难以通过单一渠道的民事司法程序和诉讼方式解决，为解决“立案难”而衍生的“送达难、审理难、执行难、信访难”等现实问题，长期困扰着基层人民法院。基层人民法院“不堪重负”和基层群众“不堪诉累”成为城乡基层社会治理中的“两难”现实窘境。随着社会加速转型，价值观日趋多元，基层社会矛盾纠纷呈现多发性、复杂性特点，且常常“牵一发而动全身”。当前城乡基层社会治理中的法律服务资源匹配和公共法律服务体系覆盖供给现状，不能满足广大人民群众日益增长的对公平正义的渴求，基层社会各类群体得不到有效的公共法律服务支持。城乡基层公共法律服务供给覆盖不足，导致基层公共法律服务工作者的数量并未根据基层治理的实际需求持续跟进补充，基层公共法律服务工作者队伍断层现状较为严峻。同时，覆盖城乡的现代公共法律服务体系尚不能按照市场规律长期运行，这就造成了基层公共法律服务体系自我发展动力缺失，基层公共法律服务供给缺乏科学规划和制度、资金保障，这些成为了中国式法治现代化进程中亟待解决的根本性深层次问题。

　　公共法律服务是破解基层社会矛盾纠纷妥善化解难题的主要方法、实践路径和必要选择。基层社会治理矛盾纠纷妥善化解工作是一项长期性、基础性的社会治理工作，必须逐步解决城乡基层社会治理中的法律服务产品内容的全覆盖问题。我国城乡基层的主要社会矛盾和法治建设基础已经发生了根本转变，不应仅仅局限于法律援助、救济弱势群体等基本服务理念，也不能仅以是否收费为标准局限于基本和非基本服务二元理念，而应当以“政府保障、政府指导和监管、社会参与”三个维度，以“政府保障的基本服务、政府定价的非基本服务、市场化服务、社会公益化服务”四个领域为整体的中心视角，一体化探讨覆盖城乡的现代公共法律服务体系多元化建构的时代使命和规范目标。公共法律服务多元化规范体系将政法资源、司法资源、政务资源、行政公共服务资源等整合在一起，能够在基层社会矛盾纠纷妥善化解难题破解中形成最优化的整体合力。覆盖城乡的现代公共法律服务多元化规范体系建设是基层社会治理的重要手段，也是基层社会治理体系全新基础构架的主要内容。城乡基层社会治理矛盾纠纷妥善化解工作只有建构稳定的现代多元化、规范化公共法律服务产品内容供给体系，才能保障城乡基层社会治理中的矛盾纠纷得到持续有效化解。

全面推进法律服务“供给侧”“需求侧”改革

　　2019年1月，习近平总书记在出席中央政法工作会议并发表重要讲话时强调，要深化公共法律服务体系建设，加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。2020年10月，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话中强调，“要把提高发展平衡性放在重要位置，不断推动公共资源向基层延伸，构建优质均衡的公共服务体系，建成全覆盖可持续的社会保障体系”。2022年3月，国家发改委出台的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确提出，要推进城镇公共服务向乡村覆盖。2022年1月，司法部发布的《全国公共法律服务体系建设规划（2021—2025年）》明确提出，“十四五”时期我国将推进公共法律服务实体平台有效覆盖，建成覆盖“全业务、全时空”的法律服务网络。目前，虽然已经基本实现了公共服务实体平台、热线平台和网络平台的全覆盖，但三大平台上能够为基层社会治理提供的公共法律服务产品和服务内容还不够充分，公共法律服务质量和效率离基层社会治理实际需求仍然有较大的差距。城乡二元结构差异社会现状，给破解基层社会治理矛盾纠纷妥善解决难题带来较多实际困难和挑战，建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系必须针对城乡二元结构差异的特殊性，重点推进法律服务“供给侧”和“需求侧”改革。

　　习近平总书记在出席中央政法工作会议并发表重要讲话时强调，“政法机关承担着大量公共服务职能，要努力提供普惠均等、便捷高效、智能精准的公共服务”。从覆盖城乡的现代公共法律服务体系建设的法律服务资源供给端来看，应当坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，通过法治规范行使公权力，更好发挥基层政府的作用，让基层广大人民群众得到更多的法治福祉，推动建设服务型政府。对司法机关而言，通过公共法律服务中心、诉讼服务中心、检察服务中心等体现政法公共服务效能的平台，不断提升司法服务人民群众的能力。在线诉讼规则和在线调解规则实践的发展，全流程电子化和智慧政法建设，都将进一步促进政法机关公共法律服务“供给侧”的效能充分发挥。实现覆盖城乡的现代公共法律服务体系建设长足发展，必须注重区域平衡，推进公共法律服务在不同地域、不同群体间的统筹推进。因地制宜发展基层公共法律服务工作者队伍，有效补充律师资源不足地区的法律服务力量。鼓励和支持多元社会主体以专业化、职业化方式参与基层社会治理矛盾纠纷妥善解决，是建设覆盖城乡的公共法律服务体系“供给侧”改革的当务之急，亟待推进实现城乡基层社会治理中的现代公共法律服务主体的多元化发展。

　　对现代公共法律服务体系建设的“需求侧”而言，必须重点关注民生，深度调研企业实际需求，动态调整现代公共法律服务体系建设的发展重心，并针对城乡基层社会不同群体和不同类型的实际需求提供有针对性的公共法律服务，提供更高质量的公共法律服务产品、更有效率的服务渠道、更值得推广的服务指南，真正满足基层广大人民群众对公共法律服务的新需求新期待。必须坚持改革创新、统筹协调，创新公共法律服务产品内容、形式和供给模式，激发现代公共法律服务动态发展的新动能，通过立足前沿、引领市场，实现优质资源集聚、经验沉淀、智慧总结，推陈出新，在不断扩大服务供给的同时，切实提高服务质量，为人民群众、企业、基层党委政府行政机关、基层组织等带来真正的法治福祉，让人民群众感受到现代公共法律服务的温度和效果。由于“需求侧”具有不同特点，现代公共法律服务数字化应强化对“需求侧”的关注，在场景拓展中不断精准识别诉求，有效提供服务，切实推动社会矛盾纠纷妥善化解。通过法律咨询数据分析精准识别争议问题、找寻解决方案。通过公共法律服务数字化应用中的模块进行客群定位和固化，并持续深化应用的数据积淀，建立公共法律服务体系建构的底层逻辑，强化对特定法律问题和特定客群的服务专业化，持续推进智慧应用转型升级。积极和及时消除数字鸿沟，针对老年人、残障人士等特殊群体，开通可视化应用转化渠道，用好大数据技术，加强对不同群体用户的需求洞察、数据挖掘、产品持续迭代等能力。恪守科技向善理念，规范算法应用，进行科学有效的算法评估，并加强体制机制建设，强化监督管理。基础扎实、场景多元、交互精准、科学专业、供需匹配、类型明晰、规范便捷、向善向上、高质量且可持续的数字化公共法律服务体系将会大大提升覆盖城乡的现代公共法律服务体系建设质量和效率。

　推进基层社会治理模式和治理体系的现代化转型

　　党的二十大报告擘画了法治建设的宏伟蓝图，即“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，全过程人民民主制度更加健全，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”。推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要途径，就是建构完善的覆盖城乡的现代公共法律服务体系。全面推进国家治理体系法治化，让基层社会治理步入法治轨道是地方党委政府和政法机关现代公共法律服务体系建设的重点。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，“要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识”。习近平总书记在党的二十大报告中提出：“中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。”这一中国式现代化的本质要求为覆盖城乡的现代公共法律服务理论体系的功能价值建构指明了发展方向。当代中国基层社会治理法治体系建设的改革实践及其本土资源，集聚和沉淀了中国特色社会主义的现代法治经验、理论创新和制度创新，形成了逻辑严密、科学完备的习近平法治思想中关于公共法律服务的理论。这一理论建构于当代中国特色社会主义基层社会治理的改革实践中，为破解基层社会矛盾纠纷难题和加强基层政权建设指明了方向、提供了遵循，具有理论创新和制度创新的重大指导意义，对于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化发挥着重要的法治建设引领作用。习近平法治思想中关于公共法律服务的理论是在中国基层社会治理实践向着法治化、制度化、现代化方向发展的特殊历史进程中孕育与提出的，是党中央领导全国人民持续探索求解基层社会矛盾纠纷妥善化解难题改革实践经验的系统理论集成。覆盖城乡的现代公共法律服务理论体系全面而系统地回答了破解基层社会矛盾纠纷妥善化解难题的一系列重大理论和现实问题。覆盖城乡的现代公共法律服务体系作为推进全面依法治国的重要抓手，对于坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，发挥着重要的法治体系建设的制度引领功用。中国特色覆盖城乡的现代公共法律服务体系建设作为法治现代化的重要标志，在公共服务现代化进程中处于非常重要的地位。

　　2022年12月召开的中央经济工作会议指出，“坚持推动经济发展在法治轨道上运行，依法保护产权和知识产权，恪守契约精神，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。覆盖城乡的现代公共法律服务多元化规范体系为经济社会发展提供了强有力的法治保障，应着力增强法律服务行业全生态全产业链的核心竞争力，提高服务对象的合法合规程度，必须充分发挥现代公共法律服务在引领行业标准和发展规范方面的重要作用，推进经济社会的法治化。探索以公共法律服务与诉讼法服务体系的制度协同路径，有效破解基层社会矛盾纠纷化解难题，必须以坚持“全民守法”和深入贯彻落实《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》为着力点，着力构建两种服务体系相融合的多元化纠纷解决机制，将国家治理、社会治理与基层治理纳入法治轨道，合力探究破解基层社会矛盾纠纷妥善化解难题的制度协同路径选择。

发扬新时代群众路线 弘扬现代法治精神

　　习近平总书记在党的二十大报告中提出前进道路上必须牢牢把握的五个重大原则，其中第三条就是“坚持以人民为中心的发展思想”。这充分体现了党的理想信念、性质宗旨、初心使命，也是对党的奋斗历程和实践经验的深刻总结。习近平总书记在党的二十大报告中强调，江山就是人民，人民就是江山。中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。在新时代新征程上，建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，就是要坚持以人民为中心的发展思想，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的法律问题，让现代化法治建设成果更多更公平惠及全体人民。法治社会是构筑法治国家的基础，全民守法的前提是法治信仰的形成。弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化，深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，是夯实法治社会基础、落实以人民为中心的发展思想的重要体现。

　　治国之道，必先富民。共同富裕是社会主义的本质要求，是人民群众的共同期盼，也是中国共产党人的不懈追求。继实现全面建成小康社会之后，中国式现代化道路的又一个重要目标就是“推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。2016年5月，习近平总书记在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上的讲话中强调：“发展不协调是我国长期存在的突出问题，集中表现在区域、城乡、经济和社会、物质文明和精神文明、经济建设和国防建设等关系上。”这意味着，在新的历史阶段推动协调性均衡发展是全体人民共同富裕的必由之路。法治是助力保障共同富裕的强大制度力量。以覆盖城乡的公共法律服务体系建设，全面推进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，是乡村振兴战略与共同富裕的内在要求。法治建设必须积极回应共同富裕的法治需求，充分发挥法治对共同富裕基础“固”、对共同富裕希望“稳”、对共同富裕长远“利”的保障作用，着力构建质量更高、效率更高、公平公正、持续更安全的法治空间。

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”深入学习贯彻党的二十大精神，必须牢牢把握新时代新征程的中心任务，深刻领会中国式现代化的中国特色和本质要求，统筹兼顾，多措并举，进一步建立以供需平衡体系为基础、以运营平台体系为抓手、以产品内容体系为主线、以法治治理体系为目标、以人力资源体系为根本、以政策法规体系为方向、以经费保障体系为支撑、以规范标准体系为协调、以数字数据体系为依托、以监督管理体系为重心的高质量发展覆盖城乡的现代化公共法律服务体系。在制度建设层面，加快推进公共法律服务地方立法和全国统一立法，制定有关覆盖城乡的现代公共法律服务体系建设统一法律法规，构建体系完备规范的现代公共法律服务运行机制政策法规制度体系。在队伍建设层面，努力建立一支高素质的现代公共法律服务队伍，充分提升现有律师、基层法律服务工作者、公证员、司法鉴定人、仲裁员等法律服务人员的工作能力，调动广大志愿者的力量。同时，培养公共法律服务学新兴学科专业人才，为公共法律服务行业的繁荣发展持续提供优秀人才资源。在基础设施建设层面，推进覆盖城乡公共法律服务配置的均衡发展，加强公共法律服务实体、热线、网络等平台基础设施和产品体系建设，加强乡镇司法所、普法阵地、人民调解组织等机构组织建设。在服务监督层面，切实加强覆盖城乡的现代公共法律服务体系的标准化、规范化、便利化建设，强化过程监管，建立健全考核标准，推行标准化考核机制，优化城乡一体化的基本公共法律服务供给质量，把服务对象满意度作为主要反馈内容，建立现代公共法律服务竞争机制、首问负责机制、群众评价机制、专业评估和监督机制等制度。在资金保证层面，明确将覆盖城乡的现代公共法律服务体系建设以法律形式纳入地方政府统筹规划，构建以政府财政投入为主、社会各界公益捐助和资助为辅、单项法律服务人均补贴提高、公共法律服务持续精准供给的多渠道资金筹集保障机制。

　　随着世界百年未有之大变局加速演进，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。我国发展面临新的战略机遇、新的战略任务、新的战略阶段、新的战略要求、新的战略环境，需要应对的风险和挑战、需要解决的矛盾和问题比以往更加错综复杂。制度竞争是综合国力竞争的重要方面，制度优势是一个国家赢得战略主动的重要优势。法治核心竞争力内涵丰富，既体现在对基层社会矛盾纠纷的妥善化解、对产权的有效规制、对法治化营商环境的营造，也体现在对行为的规范、对基本生活的保障、对生产生活方式和价值观的引领。《求是》杂志2022年第24期发表的《习近平法治思想开辟马克思主义法治理论中国化时代化新境界》一文中提到，中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手，要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。充分发挥覆盖城乡的现代公共法律服务体系建设在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设中的主要载体平台和重要抓手作用，在建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系中，将法治信仰、法治精神、法治理念和法治文化融入法治建设的全过程，着力打造具有国际核心竞争力的覆盖城乡的现代公共法律服务体系建设特色品牌，让覆盖城乡的现代公共法律服务体系成为中国式法治现代化核心竞争力的重要标志，不断夯实依法治国和法治社会建设的群众基础，凝聚起全面建设社会主义现代化法治国家的磅礴力量。

（本文系国家社科基金重大项目“民事司法程序现代化问题研究”（21&ZD205）阶段性成果）

　　（作者系华东政法大学“经天学者”特聘教授、博士生导师）

作者：杨凯来源：中国社会科学网-中国社会科学报