村委会，有权收回土地吗？

企业破产清算，

村委会能收回土地吗？

（收回土地使用权系列案之四）

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2004年4月21日，甲国土资源局为乙公司颁发《集体土地使用证》（*集用﹝2004﹞字第19号），面积32149㎡，后乙公司在上述土地建设了焦化厂。2008年4月16日，乙公司被甲工商行政管理局吊销了营业执照。2008年6月29日，甲政府办公室作出甲政办发［2008］62号《关于关停违法排污焦化企业的通知》，文件要求关停所有焦化企业，乙公司属于关停范围。2008年9月28日，甲政府与乙公司签订《拆除焦化企业生产设施合同书》并付清1200000元拆除补偿费用和奖励，乙公司关停并拆除了厂房和设备。

2010年11月8日，甲法院作出（2009）*民初第****号《民事裁定书》，裁定由王某等人与某会计事务所组成清算组进行乙公司解散清算。

2019年8月26日，丙村村民委员会向某镇政府申请注销甲公司持有的集体土地使用证。2019年10月13日，某镇政府向甲国土资源局出具纳政发﹝2019﹞123号《某镇人民政府关于注销甲公司持有的集体土地使用证的函》提交将乙公司的集体土地使用权收归村委会的报告。

2019年6月13日，甲政府作出*政函﹝2019﹞211号《关于甲公司集体土地使用证注销的批复》，同意收回甲公司以划拨方式取得丙村32149平方米集体土地使用权，并注销其土地使用证（*集用﹝2004﹞字第19号）。2019年7月11日，甲国土资源局（后更名为甲自然资源局）作出*国土资发﹝2019﹞456号《关于注销甲公司集体土地使用权登记的通知》决定收回涉案土地的集体土地使用权，并注销《集体土地使用证》（*集用﹝2004﹞字第19号），并于2019年7月16日向乙公司送达。

乙公司解散清算组不服，向法院起诉甲自然资源局，请求判令撤销注销乙公司集体土地使用权登记的通知,责令该局重新作出具体行政行为。

二、法院裁判

1、一审法院认为，甲政府与乙公司签订《拆除焦化企业生产设施合同书》，约定乙公司关停并拆除了厂房和设备，甲政府支付奖励计拆除补偿费用共计120万元；另外，乙公司在2008年就被吊销营业执照，不再从事实际生产经营，2010年就被甲法院破产清算，案涉集体土地已停止使用荒废多年，被告根据丙村民委员会申请，依据《土地管理法实施条例》第七条作出注销案涉集体土地使用权证的通知的行政行为并不违法，判决驳回原告乙公司解散清算组的诉讼请求。

乙公司解散清算组不服，提起上诉，请求依法撤销原判，责令被上诉人重新作出具体行政行为。

2、二审院认为，2008年，甲政府作出《关于关停违法排污焦化企业的通知》，要求关停所有焦化企业，乙公司属于关停范围。乙公司与甲政府签订了《拆除焦化企业生产设施合同书》并领取了拆除补偿费用和奖励，关停并拆除了厂房和设备，公司被吊销营业执照。2010年，公司被甲法院破产清算，不再实际从事生产经营，土地已停止使用荒废多年。后土地所在地丙村民委员会申请收回上诉人的集体土地使用权，被上诉人在上述事实的基础上注销《集体土地使用证》事实清楚，程序合法。原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。判决如下：驳回上诉、维持原判。

三、律师评析

杨应军律师评析：

一、村委会有权收回集体土地使用权？

1、关于农村集体土地使用权的收回，法律有相应的规定。

《土地管理法》第六十六条第（三）项规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：……（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”。

从上述法律来看，规定的是农村集体经济组织履行报批程序后，可以收回土地使用权，但农村集体经济组织并不是指村民委员会。一般认为，农村集体经济组织与村民委员会分别承担集体经济经营管理事务和村民自治事务，二者之间不存在行政隶属关系，各自的性质和职能也不尽相同，但两者职能也存在一定的交叉。２０１６年，中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出“有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离”。

2、正由于村民委员会与村集体经济组织职能交叉等一系列原因，在实践中，确实有不少以村民委员会名义报请批准机关收回集体土地使用权的情形，且法院（包括最高法院）对此是支持的，如山西等省份。但同时，也有相对规范的，如北京一般是以村两委、经济合作社（集体经济组织）的形式报请收回土地使用权的。

二、本案乙公司解散清算组的诉求为何没有得到支持？

虽然丙村民委员会以其名义报请批准收回案涉土地使用权的主体或有争议，但乙公司甲政府的关停行为并未提出异议。

综观本案，乙公司若对甲政府关停企业行为是否合法存在异议，应当及时主张权利；乙公司若对关停补偿存有异议，可不与甲政府签订《拆除焦化企业生产设施合同书》或通过法律途径解决；又或者乙公司对《拆除焦化企业生产设施合同书》不服，亦可就此通过法律途径进行救济。但乙公司对前述事项均未采取法律措施，且签订相关补偿协议并领取了拆除补偿费用和奖励，关停并拆除了厂房和设备，公司被吊销营业执照，土地停止使用荒废多年。土地是不可再生的资源，合理利用土地是各方的义务。因此，乙公司解散清算组诉求撤销注销乙公司集体土地使用权登记的通知确无依据。

当然，收回土地使用权的案件往往很复杂，可能涉及多方利益主体。但对于土地使用者而言，及时主张权利，方可不被“忽悠”，不被对方把起诉期限拖过，掌握协商的主动权。实践证明，在未采取任何法律措施的情况下，土地使用者往往比较被动，协商的“筹码”越来越少，最终对方可能就会“公事公办”，到时候可能就“里子”、“面子”皆输。因此，这类案件的应对，以诉促谈不失为较为合适的方案。