17年后首次大修，“新出现的影响社会治安的行为纳入管理范围”

日前，《中华人民共和国治安管理处罚法（修订草案）》（以下简称修订草案）提请十四届全国人大常委会第五次会议审议。在立法过程中，“修订”区别于“修正”，是对法律的大修。

司法部部长贺荣在作草案说明时介绍，随着全面依法治国深入推进、社会治安形势发展变化，在工作中也发现一些问题，急需通过修改完善治安管理处罚法加以解决。立足及时有效化解矛盾纠纷、维护社会治安秩序，将新出现的影响社会治安的行为纳入管理范围，并增加相应的处罚措施。

修订草案共六章一百四十四条，增加了哪些应予处罚行为？修订草案中有哪些值得关注的改动？

增列考试作弊、高空抛物等数种应予处罚的行为

近年来，我国社会治安管理领域出现了新情况新问题，诸如高空抛物、无人机“黑飞”、“软暴力”、侵害个人信息权益等情形。修订草案增列了多个治安管理应予处罚的行为。

修订草案将考试作弊、组织领导传销、从事有损英雄烈士保护等行为增列为扰乱公共秩序的行为并给予处罚；将以抢夺方向盘等方式妨碍公共交通工具驾驶、升放携带明火的孔明灯、高空抛物、治安保卫重点单位拒不整改治安隐患、无人机“黑飞”等行为增列为妨害公共安全的行为并给予处罚。

此外，修订草案还将违反证人保护措施、采取滋扰纠缠等方法干扰他人正常生活、虐待所监护的幼老病残人员、违法出售或者提供公民个人信息等行为增列为侵犯人身、财产权利的行为并给予处罚；将娱乐场所和特定行业经营者不履行信息登记或者报送义务、非法使用窃听窃照器材、非法生产经营制毒物品等行为增列为妨害社会管理的行为并给予处罚。

北京大学法学院教授、中国行政法学研究会副会长湛中乐指出，治安管理处罚法2006年实施、2012年作一处修改。此后，我国社会、经济、科学技术等方面发生了翻天覆地的变化，法治理念、立法资源、立法技术也得到了充分发展，现行治安管理处罚法对于违法行为的规定已经明显滞后于当下社会，亟须适时予以修订和补充。

“由于新兴技术带来的新业态、新生活方式隐含着新的法律风险，如无人机‘黑飞’问题在2012年之前可能不存在或不算突出，而当下却需要法律及时跟进予以约束。”湛中乐认为，这样可以发挥法律的威慑功能，对此类行为直接起到警示和约束作用，进而维护社会治安秩序，保障公共安全。

其次，随着法治理念的发展和国民生活方式的变迁，作为治安管理处罚法保护对象的社会治安秩序、公共安全和合法权益的范畴也在发生变化。“一些影响社会治安秩序的突出问题、频发问题，如升放携带明火的孔明灯、高空抛物，都应当在该法中予以体现。”

以升放携带明火的孔明灯为例，西北政法大学行政法学院教授、博士生导师彭涛分析，如今城乡高层建筑日益增多，孔明灯的制作工艺也在变化，比如做得更大、燃料燃烧时间更长，因此升放这类孔明灯的危险性就更高了，应当予以管制。

受访专家表示，将社会实践中的新现象、新问题纳入法律的规范框架中，可以起到修正立法滞后性、填补立法空白的作用，实现对相关现象治理的有法可依。

合理设定处罚措施与幅度，优化完善治安管理处罚程序

修订草案进一步合理设定处罚措施和幅度。如规定，推进治安管理处罚与当事人自行和解、人民调解委员会调解相衔接，明确对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等情节较轻的违反治安管理行为，当事人自行和解或者经人民调解委员会调解达成协议并履行，书面申请经公安机关认可的，不予处罚。

修订草案拟增加从轻处罚规定，建立认错认罚从宽制度。

将六个月内曾受过治安管理处罚的从重处罚情形延长至一年；规定已满十四周岁不满十六周岁或者七十周岁以上的违反治安管理行为人，一年内二次以上违反治安管理的，可以执行行政拘留。

修订草案还规定，根据经济社会发展水平适当提高罚款幅度，并重点针对非法携带枪支弹药进入公共场所、拒不整改大型群众性活动安全事故隐患、非法以社会组织名义活动、在公共场所拉客招嫖等行为加大处罚力度。

同时，修订草案完善立案、集体讨论决定、法制审核等程序规定，与新修订的行政处罚法相衔接。增加规定对事实清楚、违反治安管理行为人自愿认错认罚并同意适用快速办理的，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理，同时明确不适用快速办理的情形。

修订草案明确公安机关进行调解、当场处罚和在执法办案场所进行询问等可由一名人民警察处理的情形，并要求公安机关履行安全管理职责，保障录音录像设备运行连续、稳定、安全。同时，完善强制传唤、询问查证、场所检查程序，增加对异地询问及远程视频询问制度的规定。增加公安机关实施人身检查、采集人体生物识别信息的职权，并对个人信息保护提出要求。

修订草案将参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等增加为被处罚人可以提出暂缓执行行政拘留的情形。

此外，修订草案还加强了对未成年人的保护，包括，对涉及损害未成年人权益的行为，明确规定从重处罚；增加对未成年人违反治安管理记录封存制度的规定等。

■释疑

是“修订”而非“修正”，此次大修为了什么？

此次提交审议的草案，是对治安管理处罚法进行“修订”。在立法过程中，“修订”和“修正”有何不同？

我国的“立法”活动包括“立改废”。其中“改”就是指法律的“修改”，它不同于法律的“制定”和法律的“废止”。而法律的“修改”包括两种形式：修订与修正。法律的“修订”与“修正”都属于“修改”。全国人大常委会法制工作委员会印发的《立法技术规范（试行）（一）》对此作了详细规定：采用法律修订形式的，公布新的法律文本，法律实施日期为修订后的实施日期。采用修正案形式的，公布修正案，一般不重新公布新的法律文本。

有关负责人介绍，从内容调整上看，“修订”是对原有法律内容全面而重大的调整；“修正”则是对原有法律内容的微调。从结构上看，“修订”可以调整法律总体结构，章节和条序等可以重新排列；“修正”只是对个别条款的增加、减少或改变，不改变原法律的总体结构。

现行治安管理处罚法自2006年3月1日起施行，2012年作一处修改。17年来，我国经济社会发展发生显著变化，对治安管理处罚法进行修改完善，旨在更好适应新时代新形势的需要。

受国务院委托，司法部部长贺荣向十四届全国人大常委会第五次会议作草案说明时介绍，现行治安管理处罚法自2006年施行以来，在维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面发挥了重要作用。

“随着全面依法治国深入推进、社会治安形势发展变化，在工作中也发现一些问题，急需通过修改完善治安管理处罚法加以解决。”贺荣说。

贺荣介绍，修订草案深入贯彻习近平法治思想，全面贯彻落实总体国家安全观，强调社会治安综合治理工作要坚持党的领导；立足及时有效化解矛盾纠纷、维护社会治安秩序，将新出现的影响社会治安的行为纳入管理范围，并增加相应的处罚措施；与新修订的行政处罚法等其他法律衔接协调，进一步合理设定处罚措施和幅度，优化处罚程序。

■观点

治安管理处罚法和刑法之间需要更好衔接

受访专家认为，法律之间衔接的问题需要解决。

湛中乐指出，治安管理处罚法调整的是“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理秩序，具有社会危害性”的行为，因此也有人称其为“小刑法”，这种提法是不准确的。“治安管理处罚法属于行政法范畴，要求当事人承担行政法律责任，调整的事项是‘不构成犯罪’‘尚不够刑事处罚’的违法行为，这是其区分于刑事法律规范的最显著特征。”湛中乐介绍。

清华大学法学院教授、博士生导师余凌云也曾撰文指出，理论上有观点认为，治安管理处罚法就是“小刑法”，这是错误的观点。

但受访专家也表示，当前，治安管理处罚法和刑法之间还存在衔接不充分的问题。彭涛认为，治安管理处罚法的上限和刑法的下限之间存在缝隙有待弥补，因此会出现“要么不处罚，一罚就是犯罪”或者“以罚代罪”的问题。

余凌云在文章中提出，事实上，有些问题治安管理处罚法与刑法无法衔接，相对“琐小之事”不宜启用刑法干预；相反地，有些行为只能由刑法规制，例如强奸、故意杀人等行为。因此，治安管理处罚法只关注危害性较小的治安领域的案件，而刑法规制的范围比治安管理处罚法规制的范围要宽泛很多。只有基于上述认识，才能讨论治安管理处罚法与刑法的衔接问题。

文章提出，在承认治安管理处罚法与刑法存在衔接关系的基础上，需要注意两个方面的问题：一是衔接的质和量。在质的方面，一般认为社会危害性大小是区分刑事案件和治安案件的界限，但对于社会危害性的大小并没有明确的判断标准。在量的方面，哪些行为应划入治安管理处罚法，哪些行为应划入刑法，立法方面尚需要明确划分原则。二是治安案件的构成要件不明确。刑法对犯罪构成要件有明确的规定，而治安管理处罚法对治安案件的构成要件没有规定，构成要件的缺失导致各地处罚违反治安管理处罚法行为的适用标准和条件不统一。

湛中乐同样指出，理顺治安管理处罚法和刑事法律规范之间的关系，重点在于厘清行为的边界，避免使一般违法行为落入刑法，如寻衅滋事罪等的适用范围，以妥善发挥治安管理处罚法的社会治理作用。

新京报记者 吴为 行海洋

编辑 白爽 校对 陈荻雁