行政许可变更或撤回情形下的信赖利益保护

· 裁判规则

1.对行政许可因环境公共利益需要被变更或撤回而遭受损失的合法养殖户应当依法给予补偿——苏某某诉广东省博罗县人民政府划定禁养区范围通告案

【案例要旨】行政机关有权根据环境保护这一公共利益的需要变更或撤回养殖户的生产经营许可，但亦应当对因此遭受损失的合法经营的养殖户依法给予补偿。

审理法院：广东省高级人民法院

来源：最高人民法院公布人民法院环境保护行政案件十大案例

2.取得行政许可的行政相对人的经营场所位于国家级自然保护区范围内，行政机关有权基于环保整改工作要求责令其停止生产经营活动、拆除不动产，但应及时履行行政补偿职责——宣城市恒泰金属铸件有限公司诉安徽省宣城市宣州区人民政府未依法履行行政补偿职责案

【案例要旨】行政相对人虽取得经营、用地、建设等各项行政许可，但因其经营场所位于国家级自然保护区范围内，行政机关有权基于环保整改工作要求责令其停止生产经营活动、拆除不动产，但行政机关应及时履行行政补偿职责，促进行政机关依法行政，实现生态环境保护与企业合法权益保护的平衡。

审理法院：安徽省宣城市中级人民法院

来源：最高人民法院发布长江流域生态环境司法保护典型案例

3.法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额——湖北鑫海矿业有限公司襄樊分公司诉被告湖北省襄阳市襄州区政府、东津新区管委会行政补偿案

【案例要旨】法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。

审理法院：最高人民法院

来源：张建伟主编：《环境资源典型案例分析》，人民法院出版社2018年版。

4.行政机关因客观情况发生重大变化，基于公共利益需要对行政相对人的黄标车进行淘汰属于合法行政行为，可对相对人造成的损失依法给予补偿——张某诉公安某某车辆行政管理案

【案例要旨】行政机关依据淘汰黄标车政策，以通知的方式对黄标车的行驶、检验、检测及淘汰报废等作出了强制性规定，系为完成年度辖区内全面淘汰黄标车任务而采取的日常管控手段及措施，属于合法行政行为。行政相对人的车辆被认定为黄标车，相关部门对其进行淘汰并给予补偿的，属于合法行政行为。

审理法院：江苏省南通市中级人民法院

来源：人民法院报 2017年5月17日第3版

5.因客观情况发生重大变化造成已经生效的行政许可事实上不能实现的，应当视为行政许可被行政机关依法变更或撤回，相对人可以提出补偿申请——重庆市某休闲体育有限公司诉重庆市某区人民政府行政许可案

【案例要旨】行政机关撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。对撤回行为应作扩大解释，如因准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，造成已经生效的行政许可事实上不能实现许可内容的，应当视为行政许可被行政机关依法变更或撤回，相对人可以提出补偿申请。

案号：（2009）渝五中法行初字第73号

审理法院：重庆市第五中级人民法院

来源：江必新主编：《行政与执行法律文件解读》（2012年第2辑 总第86辑），人民法院出版社2012年版。

司法观点

一、改变或者撤回生效的行政许可的两种情形

行政许可法总结我国的行政管理实践，对改变或者撤回行政许可的条件作了严格限制。主要是上述后两种情况：

一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止。也就是说原来的法律、法规、规章准予从事某种活动，后来通过修改，对这种行为加以禁止，前述收回三轮摩托车许可证即是如此。另外还有一种情况，即对原来法律、法规、规章规定的颁发行政许可的条件进行了改变，提高了准入的门槛，或者对许可范围进行了调整。被许可人必须满足新的许可条件或者对其从事活动的范围作一定的限制，因而对已颁发的行政许可作出变更。

二是颁发行政许可所依据的客观情况发生重大变化。前述收回野生动物经营许可证，即为这种情况，因为非典期间的情况与颁发时的情形相比，发生了重大变化。在合同法中有情势变更的理论，即指法律行为成立后，作为其成立基础及环境的客观情况因不可归责于当事人的事由发生了行为成立之时不能预见到的重大实质性的变化，当事人据此可以解除或者变更合同而不需承担违约责任。行政机关因客观情况变化而撤回或者变更已经颁发的行政许可，与情势变更有相似之处。其不同之处在于，行政机关撤回或者变更许可，给当事人造成财产损失的，应当给予补偿。

只有以上两种情况的出现，行政机关才可以撤回或者变更已经颁发的许可。除此之外，其他情况不得撤回或者变更，否则就是违法行为，要给予赔偿而不是补偿。

（注：上文观点中提及的“合同法”法律文件已失效，相关规定归入《中华人民共和国民法典》各编章。）

（摘自许安标等著：《<中华人民共和国行政许可法>释义及实用指南》，中国民主法制出版社2013年版，第51页。）

二、行政许可行为被变更、收回、撤销情形的信赖利益保护

1.行政许可行为因法律依据的被修改或废止或因公共利益的情势变更被变更或收回，其信赖利益应当得到合理补偿

宪法第四次修正案规定了土地使用权的适当补偿和征收公民合法财产的适当补偿，《行政许可法》予以具体化。我国《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》对土地补偿费和安置补助费作了规定，《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》对蓄滞洪区内居民因蓄滞洪遭受的损失予以合理补偿作了规定，但是在其他方面补偿缺乏统一的法律规定，国家补偿法的制定纳入立法议程。

2.行政许可因行政机关违法行为而被撤销的，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法予以赔偿。

3.复效行政行为的撤销与废止，应当兼顾公共利益、相对人利益和第三人利益。

信赖保护原则保护的范围包括第三人利益，即信赖利益的连带保护。但第三人利益保护的利益范围不宜扩大，不包括第三人的反射利益。

4.信赖利益保护的基础在于有效行政行为的存在，对无效行政行为不存在信赖利益保护。

由此决定在行政行为理论中需要进一步界定无效行政行为和可撤销的行政行为，这是贯彻信赖利益保护原则的前提。惟此，在行政行为理论中将无效的和轻微瑕疵的行政行为排除在可撤销行政行为之外，界定可撤销的行政行为，再将可撤销行政行为区分为授益行政行为、复效行政行为和变更行政行为，设置不同的信赖保护机制。

（摘自杨临萍著：《行政许可法与司法审查》，人民法院出版社2004年版，第158-159页。）

三、行政许可中信赖利益保护原则的行政补偿

信赖保护方式有两种：一是存续保护，因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，一律稳定行政相对人所信赖的法律状态。如行政主体不变动事实结论，不撤销、废止或不利变更以有效成立的行政行为。二是财产保护，即在必要时改变原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以财产上的保护，即信赖补偿。

一般情况下，信赖保护方式以存续保护方式为首选，虽然存续保护是为了保护相对人的利益而不改变原有法律状态，但如果不顾一切采用该方式保护相对人的利益，有时会导致公共利益遭受重大损害，为此，如果原有法律状态对相对人有利，不予改变不损害公共利益，原则上应当采取存续保护方式。进言之，倘若原有法律状态对相对人有利，但对公共利益不利，且公共利益大于相对人利益，按照公益优先原则，则不得不撤销或废止原有行政行为，代之以财产保护的方式，或赔偿或补偿。传统行政法往往强调保护公共利益而忽视保护个人利益；现代行政法则不仅保护公共利益，同时也兼顾个人利益。现代行政法上的公益优先不能以私益的实质损害为代价，此为现代行政法中比例原则的必然要求。

鉴此，在财产保护方式上为了公益优先原则与信赖原则得以协调，一般补偿的标准为合理补偿，对相对人补偿额度不应当小于受益人因行政行为存续可得到的利益。“合理补偿”是一个不确定的法律概念，可从四个方面予以考量：一为预期可补偿性，即预期利益；二为信赖利益的合理性，即信赖需要合理的事实和法律依据；三为信赖的善意性；四为损失的潜伏性。

关于《行政许可法》中信赖利益保护原则中的依法补偿，其标准应当是依法补偿。我国尚无一部统一的行政补偿法，故行政补偿的标准当为单行的法律、法规的具体规定。关于行政补偿的范围，基于行政赔偿的法律缺陷，人们倾向于行政补偿范围包括直接损失以及行政许可期限届满前预期利益的损失的合理补偿，更为符合信赖利益保护原则的精髓。

（摘自杨临萍著：《行政许可法与司法审查》，人民法院出版社2004年版，第159-162页。）

法信 ·法律条文

1.《中华人民共和国行政许可法》（2019年修正）

第八条　公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

第六十九条　有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

2.《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》

第十四条　行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

第十五条　法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。

2.《中华人民共和国刑法修正案（十一）》

十、将刑法第一百六十三条第一款修改为：“公司、企业或者其他单位的工作人员，利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金。”

3.《中华人民共和国刑法修正案（六）》

七、

将刑法第一百六十三条修改为：“公司、企业或者其他单位的工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产。

“公司、企业或者其他单位的工作人员在经济往来中，利用职务上的便利，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，依照前款的规定处罚。

“国有公司、企业或者其他国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位从事公务的人员有前两款行为的，依照本法第三百八十五条、第三百八十六条的规定定罪处罚。”

4.最高人民法院、最高人民检察院关于印发《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》的通知（法发[2008]33号）

二、刑法第一百六十三条、第一百六十四条规定的“其他单位”，既包括事业单位、社会团体、村民委员会、居民委员会、村民小组等常设性的组织，也包括为组织体育赛事、文艺演出或者其他正当活动而成立的组委会、筹委会、工程承包队等非常设性的组织。

三、刑法第一百六十三条、第一百六十四条规定的“公司、企业或者其他单位的工作人员”，包括国有公司、企业以及其他国有单位中的非国家工作人员。

四、医疗机构中的国家工作人员，在药品、医疗器械、医用卫生材料等医药产品采购活动中，利用职务上的便利，索取销售方财物，或者非法收受销售方财物，为销售方谋取利益，构成犯罪的，依照刑法第三百八十五条的规定，以受贿罪定罪处罚。

医疗机构中的非国家工作人员，有前款行为，数额较大的，依照刑法第一百六十三条的规定，以非国家工作人员受贿罪定罪处罚。

医疗机构中的医务人员，利用开处方的职务便利，以各种名义非法收受药品、医疗器械、医用卫生材料等医药产品销售方财物，为医药产品销售方谋取利益，数额较大的，依照刑法第一百六十三条的规定，以非国家工作人员受贿罪定罪处罚。

五、学校及其他教育机构中的国家工作人员，在教材、教具、校服或者其他物品的采购等活动中，利用职务上的便利，索取销售方财物，或者非法收受销售方财物，为销售方谋取利益，构成犯罪的，依照刑法第三百八十五条的规定，以受贿罪定罪处罚。

学校及其他教育机构中的非国家工作人员，有前款行为，数额较大的，依照刑法第一百六十三条的规定，以非国家工作人员受贿罪定罪处罚。

学校及其他教育机构中的教师，利用教学活动的职务便利，以各种名义非法收受教材、教具、校服或者其他物品销售方财物，为教材、教具、校服或者其他物品销售方谋取利益，数额较大的，依照刑法第一百六十三条的规定，以非国家工作人员受贿罪定罪处罚。

六、依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员，在招标、政府采购等事项的评标或者采购活动中，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的，依照刑法第一百六十三条的规定，以非国家工作人员受贿罪定罪处罚。

依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组中国家机关或者其他国有单位的代表有前款行为的，依照刑法第三百八十五条的规定，以受贿罪定罪处罚。

5.最高人民检察院 、公安部关于印发《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》的通知（公通字〔2022〕12号）

第十条　〔非国家工作人员受贿案（刑法第一百六十三条）〕公司、企业或者其他单位的工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，或者在经济往来中，利用职务上的便利，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有，数额在三万元以上的，应予立案追诉。