第十章　行业调解的发展困境及其破解

通常而言，行业调解是指依法成立的行业组织内部设立的调解组织，对与其行业相关的民事纠纷进行调解的活动。现代行业调解是在改革开放深入发展、市场经济逐渐成熟、社会转型全面展开的进程中逐步兴起的。而且随着行业组织越来越发展成为与国家体系、市场体系相对独立同时又相互依存、互相渗透和共同发展的第三部门，行业调解的发展迎来了新的历史机遇。尤其是自党的十八届五中全会提出构建全民共建共享的社会治理格局以来，行业组织依托其调解功能，愈来愈成为社会矛盾纠纷化解的中坚力量。遗憾的是，目前我国行业调解的发展仍然存在理念、体制和制度等方面的困境，亟须从多元化纠纷解决机制顶层设计的层面对行业调解的发展予以设计和规划。

一、行业调解的历史发展

行业调解古已有之，最早在商周时期就已经出现部分行会调处行业内部纠纷的现象，这可以说是中国行业调解的雏形。而在整个封建统治时期，行业调解均以不同的形式存在。尤其是进入明清之后，行业调解随着当时商品经济的发展而日益兴起。

（一）明清时期行业调解的历史实践

自16世纪以后，由于人口压力的不断增大，以及社会生产力的提高和劳动分工的细化，明清时期以交换为目的的生产现象愈加普遍，商品经济的发展水平得以超越以往历史时期，甚至出现了资本主义的萌芽。[1]此后，明清政府尤其是地方政府一改“抑商”传统，积极投身商业秩序治理。基于对秩序和利益的需求，明清时期的商人群体组织化程度亦在不断加强，行会、公所、会馆、同业公会等行业性商人团体蓬勃兴起。依托行业性商人团体调处行业内部商事纠纷的现象日益普遍，由此形成了较为成熟的行业调解，并成为国家纠纷解决的有益补充。

明清时期，中国商品经济开始走向繁荣，商人队伍逐渐壮大，商贸体系不断扩张，与之相伴的是商人之间的商事纠纷也日益增多，如同行竞争纠纷、商号纠纷、合伙经营纠纷、货物运输纠纷等，这些都将影响国家商业秩序的维持。基于化解商业纠纷、保护商人利益、维持商业秩序的现实需要，商人群体们纷纷成立行业性商人团体[2]，并依据内部的“行规”“条规”“章程”“俗例”等内部规范调处成员之间或成员与外人之间的商事纠纷，维护行业市场秩序。历史事实表明，这些行业性商人团体不仅在文化传承、商业发展、社会治理方面表现出色，在调解民间商事纠纷中也扮演着重要角色。通过对《清代乾嘉道巴档案选编》的统计发现，重庆巴县记载的112件商事诉讼案件中，约有20%的案件需先由行会进行调处。[3]根据苏州商会档案中保存的历年商会理案记录，苏州商会自光绪三十一年（1905年）一月成立至次年二月，受理各业案件约70起，其中已顺利了结的占70%以上，迁延未结而移讼于官府的不到30%。[4]行业性商人团体因其在调解商事纠纷方面的突出表现，从而获得了商人及政府的广泛认同和嘉奖。

作为明清时期商事纠纷化解的重要方式，行业调解在维护商业秩序方面的贡献获得了商人和官方的一致认可，然而源于特定历史条件的限制，明清行业调解在实际运作中也面临着诸多困境，导致其始终无法成为固定化的制度存在。明清行业的成绩如何与局限何在，或许对于当下并无多大的意义，而从中挖掘行业调解获得成功的历史经验，以及如何避免当时的局限发生在当下，对于当前的多元化纠纷解决机制改革更具启示意义。

（二）现代行业调解发展的具体实践

进入新时期之后，改革进入攻坚期和深水区，社会稳定进入风险期，各种矛盾纠纷多发易发，影响社会和谐稳定。这就要求社会治理模式由过去单向性的社会管理转变为开放性的社会治理。社会治理更为强调多元主体通过协商协作方式实现对社会事务的合作管理；强调多元主体之间协商协调的持续互动过程，反对单纯的命令和控制；强调尊重社会成员的社会政治权利，主张激发社会成员的权能，使社会成员在社会治理过程中拥有发言权和影响力。[5]党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是治理能力和治理体系的现代化，这对社会矛盾纠纷化解机制也提出了更高的要求。

正是由于社会治理模式的变迁，激活了行业组织参与化解行业纠纷的动力。通过“自上而下”的政策鼓励，以及“自下而上”的实践探索，使行业调解呈现出“欣欣向荣”之貌。2010年《人民调解法》颁布，司法部随即出台《关于加强行业性、专业性人民调解委员会建设的意见》，提出要根据矛盾纠纷的性质、难易程度和当事人的具体情况，充分发挥行业调解的优势，有针对性地化解行业纠纷。而后又在2014年出台《关于进一步加强行业性、专业性人民调解工作的意见》。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“加强行业性、专业性人民调解组织建设”之后，司法部、中央综治办、最高人民法院、民政部于2016年制定印发了《关于推进行业性、专业性人民调解工作的指导意见》。该《指导意见》强调各级司法行政机关、综治组织、人民法院、民政和相关行业主管部门要高度重视行业调解工作，积极争取将其纳入党委政府提升社会治理能力、深入推进平安建设、法治建设的总体部署，为行业调解工作顺利开展提供政策保障。2016年，最高人民法院出台的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，更加明确指出要积极推动具备条件的商会、行业协会、调解协会、民办非企业单位等设立商事行业调解组织，在投资、金融、证券期货、保险、房地产、工程承包、技术转让、环境保护、电子商务、知识产权、国际贸易等领域提供行业调解服务。国家层面一系列的政策鼓励，为我国行业调解的发展创造了前所未有的政策环境。由此，各行业组织开始积极开展行业调解实践，并在证券行业、保险行业、房地产行业、物业管理行业探索出了行业调解的有益经验。

1．证券行业调解。中国证券业协会于2012年设立了中国证券业协会证券纠纷调解中心，目的在于妥善解决证券业务纠纷，保护投资者合法权益，维护证券行业整体利益，促进证券市场规范和谐发展。为此，中国证券业协会先后制定了《中国证券业协会证券纠纷调解工作管理办法》《中国证券业协会证券纠纷调解规则》两项业务规则，以此规范证券行业纠纷的调解程序。此外，中国证券业协会充分发挥地方协会在区域行业自治的作用，与全国36家地方协会建立了证券纠纷调解协作机制，使中国证券业协会主导的证券纠纷调解工作可以在全国所有地区开展。通过地方协会处理证券纠纷，可以就地、就近、快速地解决证券纠纷，降低调解工作成本，提高调解工作效率。为了满足不同地区经济发展状况和市场需求情况，中国证券业协会支持有条件的地方协会建立调解机构和自行聘任调解员，并指导地方协会开展证券纠纷调解工作。中国证券业协会还建立了依托互联网的证券纠纷调解工作系统，实现调解中心与地方协会之间的调解工作衔接和信息共享，及时统计各地方协会证券纠纷调解工作进展情况。

中国证券业协会证券纠纷调解中心的调解人员主要由证券业协会、证券公司、高等院校、律师事务所的专业人士构成，现有专兼职调解人员289人，目前主要受理：会员与投资者之间发生的证券业务纠纷、会员与会员之间发生的证券业务纠纷、会员与其他利益相关者之间发生的证券业务纠纷。经过多年的工作实践，由中国证券业协会主导、地方证券业协会协作配合、会员单位积极参与的证券纠纷行业调解已逐步完善，在纠纷化解实践当中取得了积极成效。从2013年到2016年8月底，证券业协会和地方协会的证券纠纷调解中心共受理了4 479起证券纠纷调解申请，成功化解了3 695起证券纠纷。

2．房地产行业调解。中国房地产业协会调解中心是在2015年的中国房地产业协会第七届第三次会员代表大会上审议成立的。中国房地产业协会调解中心制定了专门的调解规则、调解员守则及收费标准等。中心调解员的聘任及解聘由中国房地产业协会会长办公会决定，调解员除熟悉房地产业务外，还应熟悉房地产相关法律法规，并在行业内享有较高声誉。目前该调解中心拥有超过100名经过专业培训和认证的调解员，主要由退休法官、仲裁员、资深律师、企业高管、高校专家组成。中心的受案范围为全国范围内与房地产有关的民事、商事纠纷，包括：平等主体的自然人、法人和其他组织之间发生的与房地产、建筑工程、部件采购、征收补偿、房地产金融等相关的经济纠纷。

3．物业管理行业调解。北京物业管理行业协会物业纠纷调解中心成立于2013年，是北京物业管理行业协会的内设机构。北京物业管理行业协会制定有：《北京物业管理行业协会调解中心调解员管理办法（试行）》《北京物业管理行业协会物业纠纷调解工作管理办法（试行）》《北京物业管理行业协会物业纠纷调解规则（试行）》等管理制度。调解员的组成包括协会秘书处工作人员、会员单位推荐的行业专家、公益律师等。调解中心的调解范围包括：（1）物业服务合同纠纷；（2）招投标纠纷中与物业管理相关的纠纷；（3）与物业管理相关的保安、保洁合同纠纷；（4）与物业管理相关的侵权纠纷（人身或财产损害赔偿）；（5）物业服务企业间的不正当竞争纠纷；（6）物业企业的股权纠纷；（7）物业企业与业委会或业主间的知情权纠纷；（8）物业企业与其他企业间的合作协议纠纷。

注释

[1]参见唐力行：《商人与中国近世社会》，北京，商务印书馆2006年版，第107页。

[2]据彭泽益统计，自1655年到1911年间，汉口、苏州、上海、北京、重庆、长沙和杭州等地区有工商会馆、公所共约598个，其中手工行业占49．5%，商业行帮占50．5%。参见彭泽益：《中国工商行会史料集》，北京，中华书局1995年版，第235页。

[3]参见张渝：《清代中期重庆的商业规则与秩序》，北京，中国政法大学出版社2010年版，第175页。

[4]参见章开沅：《苏州商会档案丛编》（第一辑），武汉，华中师范大学出版社1991年版，第522页。

[5]参见何增科：《从社会管理走向社会治理和社会善治》，载《学习时报》，2013-01-28。

二、行业调解的法理基础

（一）实现行业组织的自治功能

众所周知，改革开放使得国家退出了对所有社会资源的全面垄断，因而在国家体系与市场体系之间，出现了越来越多的社会空间，各种形式的社会组织遂迅速发展起来。[1]与此同时，社会组织具有的非营利性、志愿性、中立性要优于市场，自主互助性、民主参与性和多元代表性要优于政府，因而逐渐承担起那些社会经济发展急需而市场难以或无法提供、政府又做不好做不了的事务，履行一定的提供公共物品、代行政府职能、促进社会公正等职责，并在一定程度上克服市场失灵和政府失灵因素。[2]这使得社会组织不断壮大，其在化解社会冲突，协助国家管理，促进社会自律秩序等方面的优势功能也逐渐显现。

作为社会组织中的重要一员，行业协会、行业性团体等行业组织也日益兴起。行业协会的产生，其基础在于“特殊市场需要”，即通过设立行业协会，以集体的形式形成、表达和满足行业成员的共同需要。行业协会的具体职能可以从对内和对外两个层面展开分析。行业协会对外，以其代表行业组织的地位，汇聚行业内所具有的各种资源包括专门知识和专业技能等，同时通过集中和引导行业成员的表达和诉求，形成行业整体的关于行业发展等涉及管理和政治方面的要求，进而影响政府制定政策。行业协会对内，表现为通过制定行业规则实行自我管理和行业自律，推进行业内部自生自发秩序的形成，促进行业的自我治理与发展。[3]其中，行业组织在行业自治和行业秩序维护方面最重要的功能就是平衡行业内部冲突和化解内部纠纷，而行业调解则是实现这一功能的重要机制。通过调解能够有效解决行业内部的纠纷，更为重要的是能够维持行业内部的和平友好。相反，如果通过诉讼或仲裁等方式，则有可能因这两种解纷机制的对抗性而影响行业成员之间的关系。因此，鉴于行业调解的多重优势，其可以说是化解行业纠纷、维持行业秩序的一种重要方式。

通过行业调解化解行业内部纠纷是行业组织进行自我治理的表现之一。其更为重要的表现在于，行业调解的结果通常对行业内部具有示范和指引效用。一方面，行业成员可据此对类似行为的结果形成预见与判断，从而检视与规范自身行为，避免不利后果的出现；另一方面，行业协会也可将纠纷解决中各方产生的共识、经验上升为行为准则，以完善行业制度。[4]从制度经济学的角度来看，正是由于调解主体和纠纷当事人的重复博弈和多元均衡，从而形成了具有自我维系和调整修复功能的“正式化内在规则”[5]。简言之，行业调解有利于行业规则的形成，从而更为深入地形成行业自治。因此，行业调解一方面通过直接化解行业纠纷促进行业自治，另一方面则是通过调解形成规则，从而指引行业走向自治。

（二）社会力量参与纠纷化解的需要

现代社会治理注重多元参与、理性协商和建设性地解决社会问题，是一个不断建构和积累友好、尊重、包容、信任等积极元素的过程。[6]基于包容与信任的多元主体合作共治是走向善治[7]、迈向良序社会的必由之路。[8]党的十八届三中全会提出要从社会管理转向社会治理，社会治理强调整合各类社会资源，充分调动各类主体的积极性，进而实现国家、社会、个人的共同参与、共同协作、共同治理。

鼓励社会力量参与纠纷调解既是构建全民共建共享的社会治理格局的基本要求，亦是应对社会矛盾纠纷日益增多与缓解国家纠纷解决资源不足的现实需要。社会力量主要包括社会组织、行业团体，以及其他社会力量，如人大代表、律师、专业技术人员、心理咨询师等。就行业组织而言，其具有非营利性、非政府性、社会性等特殊属性，处于国家和公民之间的各种中间状态，且生成于多元的利益格局和复杂的社会矛盾之中，因而具有表达利益诉求、协调社会关系、达成社会共识和化解社会矛盾的优势功能。[9]更为形象地说，现代社会行业组织是利益冲突的“缓冲器”和矛盾纠纷的“减压阀”。尤其在当下的社会转型期间，行业组织参与纠纷解决的意愿和能力均在不断提高，鼓励其参与纠纷化解势必成为多元化纠纷解决机制改革的未来趋势。

鼓励社会力量参与纠纷化解，就是要积极推动行业协会、行业团体等行业组织设立内部调解组织，发展行业调解机制，以此化解行业内部产生的矛盾纠纷。区别于其他纠纷调解机制，通过行业组织调解纠纷具有特定的专业性。以行业协会为例，其调解员通常具有深厚的行业背景、专业优势和实践经验，对当事人的成长经历了如指掌，对行业规则熟稔于心，面对复杂矛盾能够从根本上把握症结，从整体上平衡利益，进而迅速有效地化解争端。[10]

注释

[1]参见孙炳耀：《中国社会团体官民二重性问题》，载《中国社会科学季刊》，1994年（总第6期），第18页。

[2]参见马长山：《法治进程中的“民间治理”——民间社会组织与法治秩序关系的研究》，北京，法律出版社2006年版，第56页。

[3]参见洪冬英：《论人民调解的新趋势：行业协会调解的兴起》，载《学术交流》，2015（11）。

[4]参见熊跃敏、周杨：《我国行业调解的困境及其突破》，载《政法论丛》，2016（3）。

[5]［日］青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海，上海远东出版社2002年版，第11页。

[6]参见杨丽、赵小平：《社会组织参与社会治理：理论、问题与政策选择》，载《北京师范大学学报》（社会科学版），2015（6），第6页。

[7]参见俞可平：《治理和善治引论》，载《马克思主义与现实》，1996（5），第39页。

[8]参见［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京，中国社会科学出版社2009年版，第89页。

[9]参见王颖：《社会中间层：改革与中国的社团组织》，北京，中国发展出版社1993年版，第359页。

[10]参见熊跃敏、周杨：《我国行业调解的困境及其突破》，载《政法论丛》，2016（3），第150页。

三、行业调解的现实困境

尽管从国家决策层到基层治理者对于加快发展行业调解，均已形成基本共识。但遗憾的是，囿于多方面的因素，行业调解在我国的发展仍然面临着许多困境。

（一）行业组织自治能力不足

经过四十年来的发展，行业组织在中国社会获得了巨大的发展。然而无可否认的是，行业组织在自治能力方面仍然面临着诸多问题，这些问题的存在是影响行业调解顺利发展的核心因素。毫不夸张地说，行业组织自治能力的强弱决定了行业调解的发展水平。具体来说，行业组织在自治能力方面主要存在如下困境：（1）独立性和中立性不足。以最为普遍的行业协会为例，尽管其处于体制之外，但其要么是行政改革的分流蓄水池，要么是权力退出机制的缓冲阀，其难以独立于国家和政府的管控和渗透。况且，作为非物质生产部门的行业协会，内部资源的稀缺导致其对外界资源具有高度的依赖性，这又反过来使行业协会主动地要求国家嵌入，特别是在编制、资源和办公地点、经费等物质支持上。[1]据统计，实践中行业协会生存状态好坏不一，其中有三分之一难以维持，三分之一勉强维持，三分之一发展比较好。[2]（2）治理能力不足。行业组织治理能力的不足主要表现在两个方面：一是其内部治理受到外部行政力量的干扰或影响，包括建制化的体制依附和基于官员身份的人身关系依附；二是“精英治理”现象，即行业协会、商会的负责人凭借自身的资源、威望或者人格魅力，主导其内部事务的决策和执行，主要依附于行业龙头企业或行业领袖。正是由于行业组织独立性、中立性、民间性的先天不足，导致民众对其化解纠纷的中立性和公正性也加以质疑，担心行业组织对个人会员的偏袒，从而不愿意将纠纷提交行业内部进行调解。

（二）行业调解专业人员不足

由于行业调解在国内发展起步较晚，尚未建立专业化、职业化的行业调解员队伍，这是影响行业调解发展的重要因素。一方面，目前行业组织内部的行业调解员多由行业组织内部成员兼任，其在调解专业能力、法律法规理解运用、行业规范熟悉程度等方面均有欠缺。甚至有些行业组织的政府监管部门将行业调解组织当做养老居所，专门将老同志们安排在行业调解组织内部。[3]另一方面，行业调解队伍培训体系的不完善，也直接导致行业调解员难以掌握专业的调解技能。以上种种导致部分行业调解员在具体的纠纷调解中久调不决，折损了行业调解的影响力和吸引力。相比国外的一些行业组织，其设置的行业调解员大多是行业内部的精英人士，他们行业经验丰富，调解技术高超，热心行业公益，故在调解行业纠纷方面业务娴熟、轻车熟路，能够高效快捷地化解行业纠纷。

（三）行业调解程序规范不足

完备的程序规范是实现实体正义的基本前提。尽管有观点认为如果赋予行业调解过多的程序要求，可能削弱行业调解作为非正式解纷方式的优势。然而可以预想的是，如果没有相应的程序保障，行业调解或将走向异化，其解纷实效也将折损。故而对行业调解进行相当的程序规范是发展行业调解的基本前提。遗憾的是由于我国行业调解起步较晚，目前行业调解的程序性规范主要参照《人民调解法》及其司法解释等相关条文，内容包括调解的申请与受理、调解员的选任、调解主体的权利义务等。从程序规范的完备程度来看，这些条文还过于简约，关于调解的方式、秘密信息的披露、调解的时限以及证据规则等核心问题尚未涉及，相较于发达国家的调解立法，无论是在条文数量还是在内容的精细化程度上均存在较大差距。[4]作为具有行业特性的调解方式，行业调解的程序规范显然不能再依循人民调解的程序，否则行业调解的行业性与专业便无法彰显。

（四）行业调解协议效力不足

经由行业调解所形成的调解协议能否获得有效执行，关乎行业调解在行业纠纷解决中的使用频率和生存空间。而关于行业调解中达成的调解协议应否具有约束力，以及强制执行力的问题，牵涉到各国行业调解这种争议解决方式的认可程度。目前我国法律并未就行业调解达成的调解协议作出效力规定。实践中，其法律效力与人民调解所形成的调解协议没有太大差别，即只有民事合同的效力。显然，只赋予行业调解协议民事合同的效力，难以有效约束行业调解中的当事人，也无法适应行业调解发展的需要。如果不赋予行业调解协议比人民调解协议更强的约束力，或将使行业调解沦为“竹篮打水一场空”的瞎忙活。而这种徒劳无功之果定会影响纠纷主体是否选用行业调解作为争议解决方式。因此，行业调解协议法律效力的不足，导致其能否获得执行具有很大的不确定性，这在一定程度上影响了行业调解在实践中的作用范围。

注释

[1]参见马长山：《从国家构建到共建共享的法治转向——基于社会组织与法治建设之间关系的考察》，载《法学研究》，2017（3）。

[2]参见龙宁丽：《经济社团治理现代化：现状、问题及变革——一项基于全国性行业协会的实证分析》，载《中共宁波市委党校学报》，2014（6）。

[3]参见奈纯潮：《我国行业调解制度研究》，河南大学2017年硕士论文，第26页。

[4]参见熊跃敏、周杨：《我国行业调解的困境及其突破》，载《政法论丛》，2016（3），第150页。

四、行业调解的未来出路

综上所述，目前我国行业调解从行业组织自身再到行业调解的专业队伍、程序规范、法律效力等方面均存在诸多不足，这极大地影响了行业调解在我国的推广和发展。要想破除行业调解面临的以上困境，可以从以下几个方面寻求突破。

（一）提升行业组织的自治能力

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。2018年11月，中央政法委书记郭声琨在纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会上再次强调，要加强社会组织孵化基地建设，注重“赋权增能”，重点扶持发展城乡基层生活服务类、公益事业类、慈善互助类、专业调处类等社会组织，更好发挥它们在维护公共利益、救助困难群众、化解矛盾纠纷、维护社会稳定中的重要作用。中央决策层的政策宣示将为社会组织参与社会治理提供更为巨大的空间，同时也为行业组织参与调解行业纠纷创造了更为有利的政策环境。

从外部视角来看，提升行业组织的自治能力更为关键的是需要真正实现政府对行业组织“赋权增能”。赋权可以分为直接赋权和间接赋权，前者是政府将部分权力让渡给行业组织，后者则是政府在保留原有权力不变的情况下，通过购买社会组织服务等方式替代履行权责。[1]增能（empower-ment）意指使有能力，强调挖掘或激发对方的潜能，帮助自我实现或增强影响。[2]具体到社会组织，就是提升社会组织的能力，使其更好地发挥社会治理功能。政府对行业组织的赋权增能可以从以下几个方面着手。

1．改革和完善行业组织的双重管理体制。自1988年《社会团体登记管理条例》实施以来，包括行业组织在内的所有社会组织均由登记管理机关负责登记和监督管理，再由业务主管部门负责业务指导和日常管理，这一管理模式被称为“双重管理体制”。然而，双重管理体制毕竟是一种预防性的、管制主义的模式，随着行业组织数量的持续增长、功能增强，特别是构建全民共建共治共享的社会矛盾纠纷化解格局对行业组织功能的迫切需要，该体制对行业组织发展的掣肘日益凸显。[3]并且由于登记管理机关的保守或不作为，大量由企业、商户自发形成的行业无法及时获得法律登记，从而成为“黑户”。行业组织管理体制的滞后，显然已经无法适应新时代行业组织自我治理、自我发展的迫切需要。因此，应当摒弃管制主义的立法策略，改变行业组织的双重管理体制，改为注册登记制度，加强事中和事后监管，彻底激发行业组织的发展活力。

2．多种方式保障行业调解的经费来源。“兵马未动，粮草先行”，完备的经费保障是行业组织开展行业调解工作的基本前提，否则行业调解也就成为无源之水、无本之木了。一方面，政府可以通过购买服务的方式加大对行业组织开展行业调解的经费支持。2018年4月六部委联合出台的《关于加强人民调解员队伍建设的实施意见》中强调要通过购买服务的方式推动行业调解的发展。因此，各级司法行政机关应当会同行业主管部门、财政部门等共同做好政府购买行业调解服务工作，完善购买方式和程序，积极培育行业调解组织，鼓励其聘请专职调解员，积极参与承接政府购买行业调解服务。另一方面，立法应当支持行业调解进行适当的收费，以此激励行业组织和行业调解人员开展行业调解。由于行业组织的非营利性定位，因而行业调解的收费当以公益性为原则，只能根据开展调解的成本进行适当性的收费。

（二）加快建设行业调解人才队伍

充实行业调解人才是当前行业调解发展中面临的主要问题之一，只有行业组织能够吸引到行业领域内的优秀调解人才，才能推动行业调解的可持续发展。建设完善行业调解人才队伍主要可以从以下三个方面入手：（1）完善行业调解员的选任机制。行业调解员的选任既可以由行业组织推选，也可以由行业组织会员单位推选，如此能够保证行业调解员遴选的广泛性和代表性。（2）行业调解组织在设立专职行业调解员的同时，也可以聘请本行业内部的专业人才担任兼职调解员，形成“专兼结合、专业互补、能力互补”的行业调解队伍。（3）建立行业调解员名册，划定行业调解员的任职资格，并进行严格筛选，限制政府工作人员和行业协会行政人员担任调解人，以此保证行业调解的专业性、权威性和高质性。[4]（4）行业调解的培训应当根据本行业领域矛盾纠纷的特点设置培训课程，重点开展社会形势、法律政策、职业道德、专业知识和调解技能等方面的培训。采取集中授课、研讨交流、案例评析、实地考察、现场观摩、旁听庭审、实训演练等形式，提高培训的针对性、有效性。依托有条件的高校、培训机构开展培训工作，开发行业调解培训课程和教材，建立完善行业调解员培训质量评估体系。

（三）建立健全行业调解程序规范

严谨而又不失灵活的程序规范是开展行业调解的基本前提。行业调解的程序规范既不能像诉讼调解般严格，亦不能像人民调解那样散漫，只有适当灵活的程序规范才能取得实体公平与程序正当的调解结果。因此，行业调解也要遵循一套符合行业纠纷解决规律的程序要求。（1）调解启动方面，必须尊重行业纠纷当事人的意思自治，贯彻调解自愿原则。既可以由纠纷当事人双方共同申请行业调解组织开展调解，同时也可以在行业纠纷发生后，由行业调解组织提供行业调解的指引。就调解启动方面，最为核心的程序要求就是尊重纠纷当事人的意愿，不得强制调解。（2）调解员选定方面，可以由行业纠纷的双方当事人从行业调解员名册中共同选定，当事人若不能达成共同意见，再由行业调解组织指派调解员。行业调解既可以由一名调解员主持，也可以由多名调解员主持。此外，行业调解中较为重要的就是调解员回避制度，避免行业调解中出现偏袒个别行业会员的情形。（3）调解程序的进行方面，应当明确调解的期限，防止久拖不决的情形；应当明确调解保密原则，保护当事人的商业秘密和隐私。如此种种，都是目前行业调解还需在程序规范方面加以完善的地方。

（四）完善行业调解协议效力机制

目前关于行业调解协议的效力，大多将其与人民调解协议的效力相等同，即为民事合同效力，而不具有强制执行效力。而具有民事合同效力的调解协议若要具有强制执行效力，还需经过司法确认程序、赋强公证程序、督促程序等机制加以转换。[5]针对行业调解达成的调解协议，其不可能与法院裁判、仲裁裁决等经过严格正当程序保障而达成的执行名义一样，具有强制执行效力。[6]而且，就目前行业调解的发展水平和环境而言，若赋予其调解协议强制执行效力，也存在诸多的法律风险。因此，调解协议实际上是纠纷当事人就其利益冲突重新作出安排的合意，其本质上仍是民事合意，即民事合同。不过，如果只是将行业调解协议停留在民事合同的效力上，显然会影响行业调解的优势和吸引力。为了确保行业调解协议的有效执行，推动行业调解的发展，可以考虑在行业调解协议具有民事合同效力的基础之上，建立行业组织内部的行业调解信用体系。诚实守信是行业自律的重要内容和价值追求。[7]通过信用这一声誉机制，能够“威慑”行业纠纷当事人在经过行业调解组织调解形成调解协议后，为了保全自己在行业内部的声誉和形象，而不会轻易地“毁约”。行业调解实践中，如果当事人存在无故拖延参与调解、调解中违反信息保密义务、拒不履行调解协议等违反信用的情形，可对其进行信用记录和信用约束，以此倒逼行业成员诚信履行调解协议。无疑，通过信用约束这一软法机制，可以有效补足行业调解协议效力不足的问题，但对信用惩戒的使用也要遵循相应的程序和规则，保障当事人的合法权益和救济权利。

注释

[1]参见王义：《“赋权增能”：社会组织成长路径的逻辑解析》，载《行政论坛》，2016（6）。

[2]参见高万红：《增能视角下的流动人口社会工作实践探索》，载《华东理工大学学报》（社会科学版），2011（1）。

[3]参见马长山：《社团立法的考察与反思——从〈社会团体登记管理条例〉（修订草案征求意见稿）出发》，载《法制与社会发展》，2017（1）。

[4]参见熊跃敏、周杨：《我国行业调解的困境及其突破》，载《政法论丛》，2016（3）。

[5]参见肖建国、黄忠顺：《调解协议向执行名义转化机制研究》，载《法学杂志》，2011（4）。

[6]亦有学者认为直接赋予行业调解协议强制执行力具有更加现实的意义。主要理由为：一是行业调解的纠纷多为商业纠纷，纠纷当事人多倾向于短时间内明确权利义务关系，解决纠纷；二是行业调解是行业纠纷自我消融的闭合体系，行业调解组织的专业性、冲突个体的服从性足以保证系统内部循环的畅通。不过笔者认为，以上理由尚不足以证成行业调解协议的强制执行力。参见熊跃敏、周杨：《我国行业调解的困境及其突破》，载《政法论丛》，2016（3）。

[7]国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》明确强调要发挥行业协会、商会等行业组织在社会信用体系建设中的优势作用。行业信用建设的本质就是行业协会商会组织企业制定并监督执行行业信用承诺、规范和标准的自律性质的活动。