违法建设承租人没有限期拆除义务

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【裁判要旨】

违法建设的建设、施工主体以及对违法建设享有所有权或者管理权的主体对违法建设行为承担相应法律责任，违法建设查处机关有权依据《城乡规划法》第六十四条的规定，对上述违法建设当事人作出限期拆除决定，要求违法建设当事人限期拆除违法建设。涉案建筑物的实际承租人并非违法建设主体，亦非违法建设的所有人或者管理人，行政机关以承租人为限期拆除主体作出被诉限期拆除决定，要求其履行限期拆除义务，不具有法律依据和事实根据。

【裁判文书】

北京市朝阳区人民法院

行 政 判 决 书

(2021)京0105行初917号

原告北京金城壹玖壹伍餐饮公司，住所地北京市朝阳区东三环南路华威里X号楼附房花房。

法定代表人金义军，执行董事。

委托代理人俞虹，北京市国达律师事务所律师。

委托代理人赵明哲，北京市华洋律师事务所律师。

被告北京市朝阳区人民政府潘家园街道办事处，住所地北京市朝阳区松榆里43 号楼。

法定代表人李永纲，主任。

委托代理人熊林林，男，北京市朝阳区人民政府潘家园街道办事处干部。

委托代理人裘叶，北京市潮阳律师事务所律师。

原告北京金城壹玖壹伍餐饮公司（以下称原告）诉被告北京市朝阳区人民政府潘家园街道办事处（以下称被告）限期拆除决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2022年4月21日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人俞虹、赵明哲,被告出庭应诉负责人主任李永纲、委托代理人熊林林、裘叶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2021年6月3日，被告作出京朝潘家园街道限拆字[2021]280001号《限期拆除决定书》（以下称《限期拆除决定书》），主要内容为：经调查，位于北京市朝阳区华威里X号楼北侧建筑物（以下称涉案建筑）为北京金地万厦物业管理有限公司(以下称金地万厦物业公司）于2010年至2012年陆续建设，房屋占地面积506平方米，总建筑面积721平方米，二层砖混结构，用于经营。因金地万厦物业公司已于2020年6月19日注销，此房屋由原业委会（现任期届满，已解散）于2017年8月授权委托中瑞物业管理有限公司（以下称中瑞物业公司）进行管理，承租人为原告。被告经向北京市规划自然资源部门协查认定，证实涉案建筑除人防口部房40平方米及已经取得规划审批手续的131平方米花房外的建筑物，未依法取得建设工程规划许可证等有效规划许可文件。金地万厦物业公司的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下称《城乡规划法》）第四十条第一款及《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，属于违法建设的行为，影响了本市城乡规划。被告已告知承租方即原告陈述和申辩的权利，该单位承认违法事实，无申辩意见。依据《城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款的规定，限原告自收到本决定书之日起15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除的，被告将报请北京市朝阳区人民政府责成有关部门依法强制拆除。依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。

原告诉称，2017年8月22日，案外人金某双与中瑞物业管理有限公司签订《租赁合同》，约定由金某双承租涉案建筑，建筑面积 750平米，2017年10月1日已取得业主授权书。租赁期限是2017年10月1日起至2024年9月30日，用途为餐饮、办公和仓储，租金每年60万。房屋交付后，由金某双负责房屋的修缮，不得破坏已装修部分及房屋架构。合同解除或终止，租赁范围内所有建筑装修，包括增建、改建部分归中瑞物业管理公司所有，金某双不得破坏任何租赁范围内的建筑及装修。金某双收房后交由原告实际使用涉案建筑,原告对租赁标的进行了精装修并一直正常使用。2020年9月25日。被告综合行政执法队接群众举报,依法对涉案建筑的合法性予以立案审查并于2021年6月3日作出《限期拆除决定书》。被告作出的具体行政行为依据事实错误,行政处罚对象错误。原告使用的涉案建筑是案外人金某双从中瑞物业管理公司租赁。交付时涉案建筑主体结构存在，原告不是建设者，原告只是对涉案建筑进行了精装修,被告已经认定建设者是金地万厦物业公司，现在要求原告对涉案建筑其中违法建设部分进行拆除,但原告既不是涉案建筑的建设者也不是产权人,涉案建筑的相关权利属于小区全体业主(业委会)，租赁标的系有规划的花房和人防工程部分， 原告根本无法区分，因此对于不属于原告进行的违法建设，原告无法进行拆除，被告应查清违法建设事实，由建设者或所有权人对小区整体管理用房、人防工程进行区分保护处理后进行拆改。原告不应成为被处罚对象，也无法接受行政处罚，对其进行拆除。且，案外人金某双与中瑞物业管理公司有租赁合同关系，租赁合同关系在法院没有确定合同无效前，该合同仍处于履行期间，租赁合同受法律保护，金某双作为承租人仍需缴纳租金履行承租人义务。因此，在未依法确认合同无效前，原告作为实际使用者也无法随便处分涉案建筑，案外人金某双也不能违反合同义务。综上,由于被告未查清事实，错误作出行政决定,处罚对象错误，违反法律规定，特向人民法院提出诉讼，请求依法撤销被告作出的《限期拆除决定书》。

在法定期限内，原告向本院提交了如下证据：1.《租赁合同》，证明原告使用涉案建筑是案外人租赁取得，原告不是涉案房屋的建设者，也不是所有者，原告只是实际使用人，租赁合同处于租赁期限内，合同履行中，原告无权拆除涉案建筑；2.《授权书》，证明2017年10月1日，北京市朝阳区翌景嘉园小区业主委员会（以下称翌景嘉园业主委员会）授权中瑞物业管理公司可以对外出租涉案建筑，涉案建筑的所有者是翌景嘉园全体业主；3.《限期拆除决定书》，证明被告要求原告拆除涉案建筑北侧建筑物的行政处罚的对象错误，原告无法执行该决定。

被告辩称，一、被告作为北京市朝阳区人民政府的派出机关，负责本行政区域内违法建设的查处工作。二、被告作出的《限期拆除决定书》程序合法。三、被告作出的《限期拆除决定书》认定的事实清楚，证据充分，适用依据正确。综上，请求法院在查清事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。

在法定期限内，被告向本院提交了如下证据和依据：

（一）证据：1.2020年9月25日《现场检查笔录》；2.2020年9月25日《现场勘验笔录》《华威北里X号楼北侧房屋示意图》；3.2020年9月25日《证据照片(图片)登记表》 2份；4.2020年9月25日《立案审批表》，证据1-4证明被告就举报事项进行现场检查及立案。5.被告通知中瑞物业公司谈话制作的《谈话通知书》；6.《送达回证》；7.中瑞物业公司《营业执照（副本）》《授权委托书》及董新飞、白杨身份证复印件；8.被告于2020年10月19日对中瑞物业公司委托代理人白杨进行询问制作的《询间笔录》；9.《送达信息确认书》；10.2020年10月19日《证据照片(图片)登记表》及《租赁合同》《补充协议》；11.被告通知翌景嘉园业主委员会谈话制作的《谈话通知书》；12.《送达回证》；13.被告于2020年10月29日对翌景嘉园业主委员会主任李某进行询问制作的《询问笔录》及李某身份证复印件；14.《送达信息确认书》；15.2020年10月29日《证据照片 (图片)登记表》及《翌景嘉园小区业主委员会备案事项变更单》；16.被告通知原告谈话制作的《谈话通知书》；17.《送达回证》；18.被告于2020年9月25日对原告委托代理人进行询问制作的《询间笔录》；19.《送达信息确认书》；20.原告《营业执照（副本）》《授权委托书》及金义军、金某双身份证复印件；21.被告于2020年11月12日对原告委托代理人金某双进行询问制作的《询问笔录》；22.2020年11月12日制作的《证据照片(图片)登记表》；23.金地万厦物业公司信息材料；24.京朝潘家园街道协查字[2020]280001号《违法建设案件协查认定函》；25.京规自（朝）执函[2021]第2051号《关于朝阳区华威里X号楼北侧建筑物有关情况的回函》，证据5-25证明被告立案后就违法建设的行为进行调查。26.京朝潘家园街道责改字[2021]280012-2号《责令改正通知书》；27.《送达回证》；28.京朝潘家园街道责改字[2021]280012-3号《责令改正通知书》；29.《送达回证》；30.2021年5月24日《现场检查笔录》；31.2021年5月24日《证据照片(图片)登记表》；32.《案件呈批表》；33.京朝潘家园街道限拆字[2021]280001-2号《限期拆除决定书》；34.《送达回证》；35.京朝潘家园街道限拆字[2021]280001-3号《限期拆除决定书》；36.《送达回证》；37.京朝潘家园街道限拆公告字[2021]280001号《限期拆除决定公告》；38.2021年6月3日《证据照片(图片)登记表》；39.2021年6月22日《现场检查笔录》；40.2021年6月22日《证据照片(图片)登记表》；41.执法记录光盘，证据26-41证明被告根据调查结果作出限期拆除决定及告知程序。

（二）依据：1.《城乡规划法》；2.《北京市城乡规划条例》；3.《北京市禁止违法建设若干规定》(北京市政府令第 295号)。

经庭审质证，本院对当事人提交的证据材料作如下认证：1.原告提交的证据具备真实性、关联性，能够证明涉案建筑系中瑞物业公司接受翌景嘉园业主授权进行对外出租，被告对涉案建筑实际使用人即原告作出限期拆除决定的事实，本院予以采纳；2.被告提交的证据符合关于提供证据的形式要求，与本案具有关联性，本院予以采纳。

经审理查明，2020年9月25日，被告接到群众举报后，当日前往位于北京市朝阳区华威里X号楼北侧，对涉案建筑物进行现场检查、勘验，制作《现场检查笔录》《现场勘验笔录》，并对涉案建筑拍照，制作《证据照片（图片）登记表》，现场人员为中瑞物业公司负责人陈富彦，其在上述笔录及登记表中进行了签字确认。被告经前期调查，认为涉案建筑的物业管理公司现场未能提供涉案建筑的建设工程规划许可审批手续，遂于当日制作《立案审批表》，对涉案建筑涉嫌违法行为予以立案调查。2020年 9月 25日，被告对原告委托代理人金某双进行询问并制作《询问笔录》，金某双在笔录中陈述，2017年8月业主委员会授权中瑞物业公司将涉案建筑租赁给原告使用，租赁合同注明的承租面积为750平方米，自租赁之日起原告进行了装修，但是面积没有扩增。2020年10月19日，被告向中瑞物业公司委托代理人白杨进行询问并制作《询问笔录》，白杨在笔录中陈述，2017年8月经小区业主委员会的授权，委托其与自然人金某双签订租赁合同出租涉案建筑，合同建筑面积为750平方米，鲜牛记、兰州拉面、果蔬好三家门店共用一个营业执照，公司名称为原告。该公司在进驻该小区提供物业服务时，上一任物业公司金地万厦物业公司未移交涉案建筑产权手续，经申请信息公开，调取了涉案建筑的规划许可证，显示项目名称为花房，面积为131平方米。同时，中瑞物业公司代理人向被告提交《租赁合同》及《补充协议》。2020年10月29日，被告向翌景嘉园业主委员会主任李某进行询问，并制作《询问笔录》，李某在笔录中陈述，其是翌景嘉园业主委员会主任，任期至2021年3月。2017年8月，小区业主委员会授权委托中瑞物业公司与自然人金某双签订租赁合同，合同建筑面积为750平方米，此处建筑物因是依托小区共有的花房、人防工程的口部房进行改扩建的，占用的小区全体业主的公共空间，收益也归全体业主所有，用于小区建设。同时，翌景嘉园业主委员会向被告提交《翌景嘉园小区业主委员会备案事项变更单》。2020年11月12日，被告再次对原告委托代理人金某双进行询问并制作《询问笔录》。被告同时调取金地万厦物业公司的企业信息，显示该公司的经营状态为注销。

2020年12月16日，被告向北京市规划和自然资源委员会朝阳分局发出京朝潘家园街道协查字[2020]280001号《违法建设案件协查认定函》，请求协助查明涉案建筑是否取得规划审批手续、是否属于违法建设等。2021年5月10日，北京市规划和自然资源委员会朝阳分局向被告作出京规自（朝）执函[2021]第2051号《关于朝阳区华威里X号楼北侧建筑物有关情况的回函》，回复被告:涉案建筑共计三处房屋，建筑面积共721平方米，除人防口部房40平方米及已经取得规划审批手续的131平方米花房外的建筑物，未查询到规划审批记载。2021年 5月13日，被告分别向中瑞物业公司及原告出具京朝潘家园街道责改字[2021]280012-2号、京朝潘家园街道责改字[2021]280012-3 号《责令改正通知书》，要求中瑞物业公司及原告“自接到本通知书之日起 7日内自行拆除上述建筑物，并清理现场，接受复查”，上述主体均于当日签收。2021年5月24日，被告对涉案建筑进行现场检查，中瑞物业公司及原告均未对违法建筑物进行自行拆除。2021年6月3日，被告分别向中瑞物业公司及原告出具京朝潘家园街道限拆字[2021]280001-2号《限期拆除决定书》及本案被诉《限期拆除决定书》，上述主体均于当日签收。

另查，2017年8月22日，中瑞物业公司与案外人金某双签订《租赁合同》，约定中瑞物业公司将涉案建筑租赁给金某双，租赁期限为2017年10月1日至2024年9月30日。2020年9月25日，金某双作为原告代理人接受被告调查时，认可涉案建筑的实际租赁、使用人为原告，原告在本次庭审中对此亦予以认可。

本院认为，《北京市城乡规划条例》第五十八条第二款规定，街道办事处查处违法建设，可以依照国家和本市有关规定开展综合执法工作，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权。《北京市禁止违法建设若干规定》第五条第三款规定，街道办事处、乡镇人民政府负责对本行政区域内未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证以及选址意见书、规划综合实施方案等规划文件但进行建设的情形进行查处。依据上述规定，涉案建筑属于被告管辖的行政区域内，被告具有对涉案建筑进行检查并作出相应处理的法定职权。

《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。第九十二条第一款规定，本条例所称的违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。本案中，涉案建筑除人防口部房40平方米及已经取得规划审批手续的131平方米花房外的建筑物经规划部门确认未取得建设工程规划许可手续，被告认定上述建筑属于违法建设，并无不当，本院不持异议。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，被告经调查认定涉案建筑除人防口部房40平方米及已经取得规划审批手续的131平方米花房外的建筑物未取得规划许可，且不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设，亦不属于不能拆除的城镇违法建设，依法作出限期拆除决定，定性准确，符合前述规定，本院亦不持异议。

《北京市城乡规划条例》第九十二条第二款同时规定，本条例所称的违法建设当事人，包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。根据上述条例规定，违法建设的建设、施工主体以及对违法建设享有所有权或者管理权的主体对违法建设行为承担相应法律责任，违法建设查处机关有权依据《城乡规划法》第六十四条的规定，对上述违法建设当事人作出限期拆除决定，要求违法建设当事人限期拆除违法建设。本案中，中瑞物业公司受翌景嘉园业主委员会授权，将涉案建筑出租，收益归全体业主所有用于小区建设，且被告对中瑞物业公司已作出限期拆除决定。而原告作为涉案建筑物的实际承租人，并非违法建设主体，亦非违法建设的所有人或者管理人，被告以原告为限期拆除主体作出被诉限期拆除决定，要求其履行限期拆除义务不具有法律依据和事实根据，行政相对人主体认定错误，属认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：

撤销被告北京市朝阳区人民政府潘家园街道办事处于二〇二一年六月三日作出的京朝潘家园街道限拆字[2021]280001号《限期拆除决定书》。

案件受理费50元，由被告北京市朝阳区人民政府潘家园街道办事处负担（于判决生效后7日内交纳）。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。

审 判 长　　唐伟伟

人民陪审员　　晋　朋

二Ｏ二二年六月二十日

法官 助 理　　刘会霞

书 记 员　　王泽泽

来源：行政法实务