李仲林:论我国商业银行综合化经营监管法律制度的完善 | 银行法研究专栏第41期

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李仲林,法学博士,广州金融高级专业人才,平安证券广东分公司副总经理,从事银行、证券等金融工作20余年。研究方向为制度与法律经济学。

近年来,我国商业银行综合化经营迅猛发展,风险积聚,党中央和国务院高度重视,要求加强监管,守住不发生系统性风险。因此,对商业银行综合化经营的监管是时代的必然产物,也是我国监管部门当前的一项重要课题。从分析我国商业银行综合化经营的主要模式和分业监管下的主要监管方式切入,对监管的有效性提出质疑,深入剖析了当前被监管行为和监管举措之间的错配,并针对性提出了“疏”、“堵”结合辩证对待,引入功能监管统一监管标准、加强制度供给,发挥金融稳定发展委员会职能加强监管机构协调,修订监管法规填补监管空白,完善商业银行综合化经营监管法律体系的完善方案,切实加强监管,防范风险。

一、商业银行综合化经营之监管———时代发展的必然产物

“综合化经营(Comprehensive Operation)”是与“分业经营”相对应的一个概念,最开始称之为“混业经营(Mixed Operation)”,指银行、证券、保险机构的跨业混合经营,我国1993年以前金融业由中国人民银行统一监管就属于这种情况汇报。20世纪80年代以后,随着经济金融、监管体制的发展和完善,西方学者开始用“Comprehensive Operation”来形容金融业的综合化经营。商业银行综合化经营是指商业银行在传统的存贷款业务、结算业务的基础上,另开展保险、证券、信托等非银行金融业务,为客户提供全方位金融服务,以追求利润最大化。

回溯我国商业银行发展的历史,不难发现,我国商业银行的主要职能在于发放自偿性贷款,从而获得“商业银行”的称谓。但随着经济的发展,金融业务模式的不断扩张,商业银行的经营内容早已和其称谓相去甚远。在历史延续性的要求下,“商业银行”的称谓并没有被抛弃,在这一名称之下,包含了“更为广泛、不断深化的金融业务综合化监管体系”。在西方经典理论的论述中,银行是信用的媒介,但亨利·丹尼·麦克劳德(Henry Dunning Mac-leod)在《信用的理论》提出,银行的本质不在于信用的媒介,而在于信用的创造,“银行业者不是货币的买卖人,也不是贷放货币的人,银行及其从业者的本质是信用的创造和发行”。虽然麦克劳德在一定的程度上夸大了信用的作用及能力,但其对银行的论述却契合银行发展的现状,契合商业银行发展中的“综合化”现状。从理论角度看,商业银行的综合化业务有“多元化经营战略”理论的支持,金融创新理论的支持,范围经济理论的支持,监管套利理论的支持。

在现实经营中,我国商业银行综合化经营主要有两大模式:

1.以金融产品为载体之模式和样态。商业银行以产品和业务为载体,与保险、证券、信托、基金等机构合作,创新金融产品,进行跨市场、跨行业的综合化经营。上世纪90年代,商业银行开始了综合化经营的尝试,比如保险公司或者证券公司派员到商业银行的网点驻点销售产品,商业银行代销保险、证券公司产品。后来,这种代销的做法发展到商业银行“一站式”金融服务的重要内容,比如商业银行财富中心、私人银行等部门,将比较好的保险产品如投资连接险、证券公司股票打新的基金等做为销售的主打产品,进行交叉销售。随后合作进一步深化,银行与信托公司、证券公司、基金公司、保险公司等机构开展合作,除了交叉销售以外,还通过特殊载体进行金融创新,突破传统存贷款业务的范围,投资于股票、证券等各类资产,曲线跨越了银行,延伸到证券、信托等多个领域。商业银行通过产品合作实现综合化经营最基本的模式可以用图1表示:

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根据《关于规范金融机构同业业务的通知》(银发[2014]127号),特定目的载体包括但不限于信托公司的信托投资计划、证券公司的资产管理计划、证券投资基金、保险业资产管理机构资产管理产品以及银行自身的理财产品等。资产端资产可以投资于货币市场工具、债券、基金、股票、资产证券化产品等等。资产端包括债券市场及货币市场的债券、同业存单等,权益投资方面包括股票(股权)、股票质押等产品,非标债权资产包括委托贷款、收/受益权等,以及资产证券化、基金等其他类型金融资产。特殊载体以信托计划为例,商业银行利用信托公司的投资方式灵活,监管规则宽松的特点,发行理财产品购买信托公司信托投资计划,变相放贷,实现信贷出表,成功突破了信贷额度、流动性比率等监管。据统计,2016年底,信托业务中银信合作余额达4.75万亿元,释放了大量的信贷资金,使监管当局对商业银行的信贷调控失灵。

针对银信合作的监管套利行为,2009年、2010年、2011年,银监会连续三年分别发布《进一步规范银信合作有关事项的通知》(银监发[2009]111号)、《关于规范银信合作理财合作业务有关事项的通知》(银监发[2010]72号)、《关于进一步规范银信理财合作业务的通知》(银监发[2011]7号)文件,堵塞监管漏洞。但是,由于商业银行综合化经营跨行业、跨市场的特点,交易对手众多,监管当局虽然堵住了银行和信托公司合作的漏洞,银行还可以和证券公司、保险公司合作。随着金融创新的推出,为规避监管,商业银行综合化经营合作方式演变成图2模式。

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商业银行首先与证券或保险公司成立理财计划(特殊载体1),规避了监管当局最新监管规则,再投向信托公司信托计划(特殊载体2),通过信托计划投向底层资产。这种方式投资运作横跨了银行、证券、保险、信托等行业,一是使得风险更具隐蔽性,投资运作链条长,风险归口分散,难以捕捉;二是使风险具有传染性,任何一方产生的风险将波及到产业内其他参与者,由此,杠杆效应在成倍扩大收益的同时,也将成倍地放大风险。

根据资金方要求,比如私募投资基金风险偏好激进、收益要求较高,结构化产品的劣后级更受青睐,商业银行综合化经营合作方式可以由图1演变成图3模式。在这种模式中,优先级资金方提供了更有保障的本金和收益,比较受到商业银行的青睐。但这种通过结构化交易的方式叠加杠杆,达到以一搏十的效果,抬高了商业银行的流动性风险。

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以及既为规避监管,同时也为了满足资金方要求,商业银行综合化经营合作方式演变成图2模式和图3模式相结合的新模式,如图4所示。

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2.通过设立非银行金融机构之模式和样态。商业银行通过设立多种金融业务牌照,在证券、保险、信托等领域进行综合化布局,商业银行以集团的形式打通各类金融子市场,从而实现综合化经营。例如,根据我国《商业银行法》,虽然目前法律明令禁止国内商业银行直接开展股权投资,但实践中仍然有许多银行通过入股控制非银行金融机构的方式,间接开展股权投资业务。在设立非银行金融机构实现综合化经营方面,尤其以中、农、工、建四大国有银行,以及全国性股份制商业银行走在前列。以工商银行为例,工商银行通过新设或收购方式,先后组建了工银租赁等多家非银行金融机构。工银租赁又通过与其他非银行金融机构实现综合化经营,如租赁+贷款、租赁+理财等等新型结构化产品,为工行带来结算等业务,并拉动存款、贷款等业务的发展。工商银行还通过其控股公司——工银香港投资入股“阿里巴巴”,这被视为商业银行曲线开展私募股权投资的先例。除了通过与私募股权基金开展“投贷联盟模式”外,商业银行还可以以间接“有限责任合伙人(Limited Partner)”的角色,整合股权与债权,为私募股权基金提供投资资金支持,这已成为近年私募股权基金领域的热点。

除了银行直接参股或控股非银行金融机构外,金融控股公司模式下银行作为子公司的方式也是综合化经营的途径之一。我国的金融控股公司的主要类型包括金融控股集团如平安集团、光大集团等,其特点是非银行金融机构控股银行;实业控股公司,其特点是控股公司为工商企业,产业资本向金融领域渗透,如宝钢集团、恒大集团等,近年来,随着互联网的快速发展,以互联网为主要业务的公司如腾讯、阿里等公司也向银行等金融领域发展。另外,为促进地方经济的发展,地方政府整合相关资源成立地方性的金融控股公司,如广州金融控股集团、天津泰达国际等。

金融集团横跨银行、保险、证券等多个行业,经营状况更加隐蔽,可以通过上述业务组合方式达到监管套利目的。同时,金融集团各子公司、母子公司股权交叉,通过资源共享、内部交易、资金往来等紧密联系,使风险具有传染性。当子公司存在风险时,如果金融集团内部控制不健全,很可能诱发其他子公司及集团的风险。

我国商业银行综合化经营虽然起步晚,但是进入21世纪以来,特别是中国“入世”后,随着我国投融资体制的改革、金融市场的逐步完善,监管部门逐渐放松了政策管制,打破了商业银行和保险公司、信托公司、基金业等非银行金融机构之间的资金壁垒,商业银行综合化经营也随之得到了迅速的发展。据统计,在业务合作中,截至2016年底,信托业务中,银信合作余额4.75万亿元,占信托资产规模的23.49%;除此之外,银行和信托公司在定向资管计划投资者中的委托规模占定向资管计划资产规模的86.4%,达到12.68万亿元;在基金子公司专户资金中,银行委托资金6.42万亿元,而在基金公司专户资金来源中,银行委托资金达2.73万亿元,占比58.1%;在机构设立上,截至2016年底已有17家银行拥有基金牌照,22家银行拥有租赁牌照,7家银行拥有保险牌照,9家银行拥有境外投行牌照,4家银行拥有信托牌照。但是,从国际经验来看,美国商业银行综合化经营始于1999年通过的《现代金融服务法》,却于2007年的爆发了席卷全球的金融危机,这场始于美国金融综合经营的国际金融危机带给我们的教训,是在金融机构业务扩张、实行综合经营的情况下,如何加强监管,而并不能据此否定金融业实行综合化经营的合理性。金融业的法律和监管框架是金融稳定的先决条件。加强对商业银行综合化经营的监管已经成为时代发展的必然产物。

二、综合化经营监管之有效性———被监管行为与监管举措的错配

(一)综合化经营之监管:分业监管下的指数化监管与禁止性监管

2003年,我国的金融监管体制进行了重新的布局,银监会开始专职负责对我国银行业的监管。根据2004年发布的《中华人民共和国银行业监督管理法》的规定,我国银行业监督管理以促进银行合法稳健运行、维护银行业公平竞争的市场环境及提升银行业整体竞争力为目标。由此,我国形成了现在的分业监管的体制。2018年3月,根据十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》,合并银监会和保监会,成立中国银行保险监督管理委员会。机构的合并可以在一夜之间完成,但监管功能的融合可能需要一段很长的时间。就如我国对信托业的监管一直放在银监会,但监管标准还不是很统一,宏观政策执行方面也存在一定差异。因此,虽然今年我国对金融监管体系进行了调整,但笔者仍然认为当前我国金融业还是分业监管。

当前,我国对商业银行综合化经营的监管主要是采用微观审慎的指数化监管和业务禁止性监管两种方式:

指数化监管。监管当局主要从资本充足率、流动性比率、存款准备金比率、贷款额度等方面对商业银行综合化业务进行微观审慎的指数化监管限制。

从国际银行业的监管来看,资本监管是巴塞尔协议中对银行监管的核心之一。根据2011年《中国银行业实行新监管标准指导意见》,我国商业银行要求核心资本充足率要达到5%,高于巴塞尔协议III中4%的核心资本充足率;我国要求的杠杆率指标为4%,同样高于巴塞尔协议III中的3%。

流动性比率也是我国监管当局对商业银行监管的主要指标之一。根据我国《商业银行法》、《贷款通则》等监管法规规定,1995年当时确定的存贷比不能高于75%。随着我国商业银行综合化经营的不断发展,监管层也在不断对贷存比的管理方法进行相应调整,原本实行的时点考核于2011年被改为日均考核,指标口径也于2014年进行了调整,随后在2015年10月该指标被正式废除,而以流动性覆盖率、净稳定融资比例以及存款集中度和偏离度等指标进行进行替代,实践也证明通过这些指标进行管理更加全面有效。

作为央行金融宏观调控管理的“三大法宝”之一,存款准备金主要为保证客户提取存款和资金清算需要而准备,同时也是作为抵御存款风险的保障、存款提取和清算的头寸而存在的,存款准备金比率即是存放在中央银行的存款准备金占其存款总额的比例。目前,我国大型金融机构的存款准备金比率是19.5%,是世界上存款准备金率水平最高的国家,直接冻结了商业银行将近1/5的可用资金量。

对贷款额度的管理,除了前面提到的存贷款限制外,1997年以前对商业银行的贷款直接下达指令计划,1997年人民银行《关于改进国有商业银行贷款规模管理的通知》后改为按年下达指导性计划管理。尽管由指令性改为指导性管理,但其重要性不亚于存款准备金比率等货币政策工具,对商业银行资产端的贷款投放产生非常重要的影响。

2015年12月,综合上述资本充足率管理、流动性比率管理、资产负债比率等监管指标,为进一步完善宏观政策框架,更加有效地避免并防范系统性风险,发挥逆周期调节作用,并适应资产多元化的趋势,人民银行发布公告,建立宏观审慎评估体系(即MPA,Macro Pruden-tial Assessment),对商业银行资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行等七大方面共14个指标进行全面考核。

禁止性监管。一是以法律形式明令禁止从事的业务。最典型的是《商业银行法》第43条规定了商业银行不得在我国境内从事信托投资和证券经营业务,除此之外向非自用不动产或者非银行金融机构和企业的投资也被《商业银行法》明确禁止。二是以通知或规章的形式规定了商业银行禁止从事的业务。例如,根据《中国银监会关于规范银信类业务的通知》(银监发[2017]55号)规定,商业银行和信托公司必须在现有法律法规框架内开展银信类业务,不得与国家宏观调控政策相背,同时在一些领域还规定了限制或禁止的资金流向,包括房地产、地方政府融资平台、股票市场、产能过剩等领域。

(二)商业银行综合化经营监管之有效性:被监管行为与监管举措的错配

1.从对商业银行综合化经营监管的理念来看,存在“一刀切”的态势。从20世纪初以来,我国监管当局对商业银行综合化经营的监管是非常支持的。如2005年中国人民银行、银监会、证监会联合发布了《商业银行设立基金管理公司试点办法》,此后《信托投资公司管理办法》也于2007年由银监会发布,2008年中国保监会和银监会签署《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》,分别为商业银行与基金公司、信托公司、保险公司的业务合作提供了法律依据。但是,近几年来,随着商业银行综合化业务的迅速发展,银监会相继发布文件,2017年发布了《关于开展银行业“违法、违规、违章”行业专项整治工作的通知》(银监办发[2017]45号)、《关于开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理工作的通知》(银监办发[2017]46号)、《关于开展银行业“不当创新、不当交易、不当激励、不当收费”专项整治工作的通知》(银监办发[2017]53号)、《关于集中开展银行业市场乱象整治工作的通知》(银监发[2017]5号)等;2018年发布《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》(银监发[2018]4号),要求商业银行表外业务表内,去杠杆,去嵌套。在强监管的背景下,商业银行综合化经营受到严格限制。这种一刀切的做法,一方面可能会出现大面积的资金断裂,引起投资恐慌,一些正常的融资渠道被堵住,从而影响金融稳定,打击实体经济;另一方面,没有从源头上去梳理,一味整治,会使商业银行综合化经营更加复杂和隐蔽。

2.从对商业银行综合化经营监管的组织架构来看,分业监管导致监管协调难、机构导向严重、监管标准不统一等问题。一是监管协调难,现阶段我国金融业监管实行的是分业经营下的机构监管,银监会、证监会、保监会分别负责监管银行机构、证券机构和保险机构的监管当局,谁家的孩子谁带,一家金融机构从生到死,都由同一监管部门监管。为了强化监管部门之间的分工与协调,避免监管真空与低效监管的出现,2008年出台了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》,2013年建立了金融监管协调部际联席会议制度,但2008年发布的《在金融监管方面分工合作的备忘录》是以《备忘录》的形式,没有组织法的依据;2013年《国务院关于同意建立健全金融监管协调部际联席会议制度的批复》是以国务院批复的形式,只是一个以中国人民银行牵头的沟通机制而已,没有法定的金融机构监管权力。二是机构导向严重。银监会只监管银行机构,证监会只监管证券机构,保监会只监管保监机构,相关的监管法规只管自己监管的业务。这种定义明显是按机构所属的思路进行限定的,将商业银行综合化经营业中的重要产品比如理财产品等排除在证券之外。三是监管标准不统一。虽然在总体监管目标上,银行、证券、保险的监管当局具有一定程度的相似性,比如提高金融市场的效率,保障金融市场的安全,保护金融消费者的利益等等,但是方法有别,在关注的重心、监管的方法、测量的标准上可能会呈现出一定的差异性,引发商业银行的套利行为。商业银行综合化经营跨市场、跨行业、跨部门,交易对手众多,当修补一个监管漏洞后,还有另外一个漏洞存在监管套利空间。特别是在分业监管背景下,银监会对证券、保险等非监管机构无法行使监管权,迫使对银行业务进行穿透式检查,穿透层层的交易结构明确基础资产,识别风险。如果各监管机构严格执行国家宏观政策,底层资产依法合规,统一标准,穿透检查就会变得毫无意义。

3.从对商业银行综合化经营监管的时效来看,制度的供给滞后于业务的发展。商业银行综合化经营,主要目的在于规避金融监管,扩大经营范围,降低正规金融规范的交易成本,从而获取最大的利润。从这种角度来看,综合化经营业务首先由商业银行提出,监管管部门从认识融创新的本质识别风险,到制定监管规范,再到执行,这一过程往往需要很长的时间。在这段识别、制定、执行制度的期间,新的问题和风险又会暴露出来,这就使得新推出的监管政策的针对性、时效性大打折扣。例如,银行与信托的合作,不断地上演着商业银行综合化业务“监管、创新、再监管“的“游戏”。同时,监管当局微观审慎的指数化监管也无法适应商业银行日新月异的综合化经营创新,这也是导致监管制度供给滞后的重要原因之一。

4.从商业银行综合化经营监管的立法来看,现有立法不适应业务发展的实际,也存在监管空白。一是我国现有《商业银行业法》已不适应综合化经营的实际。《商业银行法》第3条对商业银行的业务范围进行了列举;第43条也对商业银行禁止性业务进行了规定。但实际上随着我国商业银行综合化经营的发展,《商业银行法》第3条规的定已经不能涵盖新的金融业态下出现的新业务、新产品,如债券承销业务、托管业务、理财业务等等;商业银行也通过子公司或参股的方式设立了基金等非银行金融机构。二是对金融控股公司的监管存在立法空白。虽然2003年《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》确立了对金融控股公司监管负首要责任的监管机构,但该制度过于空泛,既缺乏对金融控股公司监管原则的规定,也没用进一步明确权责划分,难以对金融控股公司实施有效监管。

三、商业银行综合化经营监管之完善———监管创新

(一)树立正确的商业银行综合化经营监管之理念,金融回归本源

从国外经验来看,英国在上世纪80年代进行的金融改革,金融体系由分业经营转向综合经营,商业银行已经开展综合化经营;1999年美国《金融服务现代法》的颁布,商业银行也进入了综合化经营;1997年至1998年,日本实施“金融体系一揽子法”改革,允许商业银行进行综合化经营。除此之外,加拿大、新西兰等国家也于1999年前全部放弃了分业经营体系。从国内来看,综合化经营也是我国商业银行的必然趋势。2017年第五次全国金融工作会议提出,金融的天职和宗旨是为实体经济服务,同时服务于实体经济也是防控金融风险的根本举措。综合化经营不但已成为银行服务实体经济的重要举措,对于助力经济结构转型升级也起到巨大作用。在全面推进供给侧结构性改革的大背景下,商业银行也应当提供更高质量的综合性金融服务。在产业升级过程中,企业要求商业银行提供包含股权融资、债权融资等在内的一揽子金融服务。同时,开展综合化经营也是商业银行业的内在需求。在利率市场化、金融脱媒的经济新常态下,利差收窄,存款分流,单纯依靠传统的存款、贷款业务,依靠存贷利差的盈利模式难以为继。从国内外经验来看,笔者认为,商业银行综合化经营必然是未来的趋势,监管当局要树立欢迎、扶持的监管态度,鼓励商业银行积极创新,开展综合化经营,为实体经济提供全面的金融服务。对于商业银行综合化经营的监管,要辩证看待,宜“疏”、“堵”结合,不能一刀切,也不能出现风险了就整顿。对于借综合化之名,采用与其他非银行金融机构合作,通过层层嵌套、不断加杠杆等方式大量投资非标资产,资金流向高耗能、高污染以及产能过剩等限制性行业的违反宏观经济政策的经营行为,要坚决整顿;但对于正常借用其他非银行机构通道,支持实体经济发展的综合化经营产品,应该要扶持。

(二)引入功能监管之原则,统一监管标准,加强制度供给

功能监管是一种针对金融机构业务类型的监管,是在综合金融环境中,对不同类型金融机构开展的相同或类似业务进行的标准统一或相对统一的监管。首先要按功能监管“横向综合立法”的思路,将功能类似业务进行统一监管。2017年11月17日,一行三会、外管局联合发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》,银行、证券、保险、基金等各金融行业的资产管理业务统一标准,彻底消除监管套利空间。但是,笔者认为,资管新规的具体操作仍有进一步完善的空间。例如,根据规定主营业务不包括资产管理业务的金融机构应当设立具有独立法人地位的资产管理子公司开展资产管理业务,目前招商银行、光大银行等机构已经向银保监会提出了申请。同时根据第4条规定“公开发行的认定标准依照《中华人民共和国证券法》执行”,如果资管公司由银保监会监管,但业务标准由证监会制定,这会给后续规定的执行增加协调的难度。

下一步,还建议将资本充足率、流动性比率等常规指标纳入监管体系,统一标准。资本充足率是反映金融机构对负债的最后偿还能力的重要指标,无论是商业银行或其表外业务还是基金、券商,都应当建立完善的资本充足率监管制度。除美国之外,欧洲议会还于2011年通过了《另类投资基金经理人监管指令》,这一监管文件确立了核准登记制在私募股权基金、对冲基金、房地产基金、货币基金领域的运用,还对最低启动资本和维持资本提出了要求。流动性是金融机构的生命线,它反映了金融机构满足存款人提取现金、支付到期债务和借款人正常贷款需求的能力,数次金融危机给了我们一个深刻的教训:单一金融机构的流动性不足不但会对该金融机构经营产生不利影响,还可能对整个金融系统产生负面影响,从而进一步引发系统性风险。巴塞尔委员会在《流动性风险测量的国际框架、标准和监测》这一文件中,提出引入流动性覆盖率和静稳定融资比例两个标准,而这两个标准均是国际性统一的定量监管标准。目前,我国银监会为商业银行的流动性确定了统一的确定性比例以进行统一监管,但其他非银行金融机构由于经营模式等因素影响,监管标准不一,仍然存在监管套利空间。

(三)发挥金融稳定发展委员会之职能,加强监管组织之协调

从商业银行综合化经营的方式和路径来看,其明显特征是利用信托、证券、保险等非银行金融机构在监管标准上的差异,不断选择监管最为宽松的机构进行合作,规避监管进行套利。因此,商业银行综合化经营的风险监管,很难由一家监管机构进行监管,综合化经营必须进行综合化监管。虽然2018年3月中国银监会和保监会合并成立中国银行保险监督管理委员会,但是证监会依然单独存在,还有部分类金融机构游离于一行两会监管体系之外,例如租赁公司归属商务部监管,小额贷款公司归属地方金融办监管等。因此,国务院金融稳定发展委员会应充分发挥其现有职能,强化监管组织之间的协调。国务院金融稳定发展委员会成立,这是在国务院层面设立的机构,高于“一行两会”,在金融监管具体的操作层面,作为一个“顶级”机构来设置的,从其名称来看,具有两大职能,一是稳定,一是发展,统筹国内金融机构的稳定与发展。要充分发挥金融稳定发展委员会的职能,就必须要以法律的形式明确金融稳定发展委员会的监管权力和责任。首先要通过立法明确赋予金融稳定发展委员会协调及监管的职责,以便使其在目前一行两会分业监管的基本格局上发挥应有的统领作用,以及一行两会之外具有投资功能类的金融机构的协调监管职能;其次要赋予金融稳定发展委员会确立监管规则的权力,以便填补综合金融监管缝隙问题。只有明确金融稳定发展委员会的职责,才能够使其真正加强各金融监管部门的协调。

(四)修订完善监管法律制度,填补监管之空白

一是修改《商业银行法》的相关规定。尽快修订《商业银行法》,鼓励并扶持商业银行金融创新,扩大经营范围,积极推进综合化经营,提高国内商业银行的竞争力。在业务范围方面,支持商业银行探索与其他非银行机构合作的综合化经营业务;在业务创新方面,建议简化现有的审批程序,适当放松管制,鼓励商业银行在现有的法律框架内创新业务模式;在机构设立方面,鼓励国有及民间资本参与建立以银行为核心的银行控股金融公司,使商业银行可以通过投资相关行业内的子公司间接从事证券、保险、信托等金融业务。

二是补充制定金融集团公司监管法律。我国应尽快制定《金融控股公司法》等法律,对金融控股公司的设立、业务范围、组织结构、关联交易、社会责任、市场退出等方面都予以规范,明确综合性金融集团的权利、义务以及监管责任,防范和化解作综合金融控股公司带来的金融系统性风险。特别是对于产业资本控股的金融公司,不能当作一般的工商企业游离于金融监管体系之外。

结束语

综合化经营是商业银行服务实体经济、助力经济结构转型升级的重要举措,近年来迅猛发展,风险积聚,党中央和国务院高度重视,要求加强监管,守住不发生系统性风险。本文从分析我国商业银行综合化经营的主要模式和分业监管下的主要监管方式切入,对监管的有效性提出质疑,深入剖析了当前监管理念存在“一刀切”,分业监管导致机构导向严重、监管标准不统一,制度供给滞后,监管立法存在空白等被监管行为和监管举措之间的错配。因此必须要进行监管创新,辩证对待商业银行综合化经营,“疏”、“堵”结合,引入功能监管统一监管标准、完善制度供给及选择,发挥金融稳定发展委员会职能,建立和强化监管机构协调机制,修订监管法规填补监管空白,完善商业银行综合化经营监管法律体系,切实加强监管,防范风险。

(本文刊载于《河北法学》2018年第6期;为方便阅读,本文已删除注释;感谢邢会强老师授权本专栏刊载。)

专栏主持人:何海锋,法学博士,北京市天同律师事务所顾问律师。

专栏介绍:当前我国银行业发展日新月异,商业银行从单一存贷款业务走向混合经营和网络经营,各种新兴银行业态不断出现,开放银行方兴未艾,银行监管的理念、框架和方式也在调整升级,《商业银行法》《银行业监督管理法》等法律修订和完善势在必行。在此背景下,银行家杂志推出《银行法研究专栏》,分享最新最重要的银行法研究成果,为银行法的修订完善以及实施落地提供参考,敬请关注。

专栏投稿:hehaifeng@tiantonglaw.com

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