PPP项目中发生纠纷，能否要求政府承担还款责任？

阅读提示：在PPP项目中，政府往往占据主导地位，但是当发生纠纷后，施工人又无法让政府兜底，究竟为何？现结合最高法院的典型案例剖析这一难题。

裁判要旨

在PPP项目中，政府负责项目的推荐、引入、指导工作，在未签署协议成为协议当事人的情况下，政府对投资人的投资损失，不承担民事责任。

案情简介

一、2016年3月，曹县政府出具授权委托书，载明：为确保曹县光伏发电扶贫项目顺利推进，兹授权曹县农业局代表曹县人民政府负责该项目的组织协调、签约、监督管理等工作。

二、2017年1月，曹县农业局、商都公司与阳光公司签订两份《PPP合同》。其中，相同内容是阳光公司作为中标社会资本方负责项目全部工作，投资5.2亿元，独资设立曹阳公司。不同之处是，阳光公司提交的《PPP合同》约定“政府付费”，曹县农业局提交的《PPP合同》约定“使用者付费”。

三、2017年6月6日《补充协议》约定，曹阳公司承继《PPP合同》项下的全部权利义务，在项目运作过程中的各项违约行为向曹县农业局承担违约责任，曹县农业局向商都公司让渡收益款，商都公司承担支付责任。

四、2017年6月30日，全部并网发电，同年9月15日竣工投产。2017年11月28日通过竣工验收并出具《竣工验收报告》。但是，曹县农业局、商都公司未支付使用费用，曹阳公司、阳光公司起诉曹县农业局、商都公司、曹县政府支付使用费用。

五、山东高院一审认为，当事人双方提交《PPP合同》版本不同，但在《补充协议》中已经明确项目的使用主体和责任主体，曹县政府不是上述协议的主体，且曹县农业局亦未以曹县政府的名义签署上述协议，曹县政府不承担责任。曹阳公司、阳光公司不服，提起上诉。

六、最高法院二审认为，曹县政府并非《PPP合同》《补充协议》的签订主体，且商都公司按上述协议安排承担了付款责任，曹阳公司、阳光公司上述请求不能成立。

裁判要点

本案的争议焦点是曹县政府是否承担付款责任？围绕上述争议焦点，最高法院的裁判要点如下：第一，曹县政府不是《PPP合同》及《补充协议》的签订主体，自然对上述协议项下形成的合同债务不承担合同责任。第二，曹县政府虽给曹县农业局出具授权委托书，但曹县农业局未以曹县政府的名义签署《PPP合同》及《补充协议》，曹县政府不承担还款责任。第三，各方当事人签署的《补充协议》已明确曹县农业局向商都公司转让收益权，商都公司承担付款责任，且商都公司实际履行了付款责任。

实务经验总结

实务要点总结如下，以供实务参考。在PPP项目中，让政府对项目承担最终责任，是每个项目投资方的迫切现实需求。然而，理想是丰满的、现实是骨感的，一旦发生纠纷，政府往往不被追责，这使投资人走入囧境。如何走出泥淖，以下招数非常重要。第一，认清PPP项目的特性。政府推广PPP项目，其目的在于实现政府与社会资本合作，但并不意味着政府以合同当事人的名义加入到合同中，或者政府只与投资人签订框架合同、意向书或者备忘录等文件，或者政府只提供授权文件，换言之，政府不是项目合同的当事人，一旦发生纠纷，投资人难以依据项目合同主张政府承担责任。第二，政府是最终的收益主体。毋庸置疑的是，政府推广、促成PPP项目，无疑以提供公共服务的方式获得政治收益。不仅如此，在PPP项目的后期，政府及其指定的有关单位还可以将项目资产收益权转让给实际运营主体，实际运营主体承担政府向投资人的债务，从而政府从PPP项目中脱离出来，从而免除被追究责任的风险。第三，投资人在PPP项目的应对策略。政府负责引入、不负责担责，亦属常态。投资人在投资PPP项目时，有必要做好充足的应对。比如，找准前景发展好的项目、做好市场的前期准备工作，确保PPP项目具有良好的收益基础；再如，对拟开展的PPP项目的合法合规进行整体分析和论证，确保权责清晰明确；最后，建议安排合法有效的增信措施，提高追回债权的可能性。

相关法律规定

《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力，现就改革创新公共服务供给机制，大力推广政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，提出以下意见：一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。（一）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。（二）有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。（三）有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）二、进一步加大PPP模式推广应用力度。在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。

法院判决

以下为法院在判决书中“本院认为”部分对该问题的论述：根据双方当事人的诉辩主张，本案争议焦点之一是关于案涉《PPP合同》性质的认定及权利义务主体的问题，即曹县政府、曹县农业局、商都公司是否应当给付阳光公司、曹阳公司可用性付费差额部分55399645.6元及利息。最高法院认为：阳光公司、曹阳公司依据《PPP合同》主张的可用性付费部分55399645.6元及利息，一审法院依据2017年6月6日《补充协议》及所附商都公司让渡收益明细表，认定双方对款项支付方式进行了调整，并根据商都公司已按约支付了2018年应付3120万元的事实，驳回了阳光公司、曹阳公司的该项诉请并无不当。阳光公司、曹阳公司上诉主张该《补充协议》实际为政府方推荐和协调中国农业银行15年期贷款所签订的融资配套文件，因贷款未实现而合同未实际履行。本院认为，根据《PPP合同》第十四条规定“除乙方（阳光公司）实际缴纳的项目资本金以外，项目公司（曹阳公司）负责完成本项目设计、建设、维护及移交所需要的全部融资，甲方（曹县农业局、商都公司）负责协助解决融资事宜。”第十六条规定“在不影响项目实施的前提下，项目公司（曹阳公司）可以针对本项目需求进行再融资，签署再融资协议前须经过甲方（曹县农业局、商都公司）书面批准。”曹阳公司项目融资是否成功并不影响本案《PPP合同》及相关《补充协议》的履行，且阳光公司、曹阳公司主张2017年6月《补充协议》系其融资配套文件因融资不成功而无需履行亦缺乏合同依据，故阳光公司、曹阳公司关于可用性付费55399645.6元及利息的上诉请求，本院不予支持。山东高院认为：阳光公司、曹阳公司主张案涉《PPP合同》系“政府付费”合同，请求曹县政府、曹县农业局、商都公司承担合同义务，曹县政府、曹县农业局、商都公司主张案涉《PPP合同》系“使用者”付费合同，曹县政府、曹县农业局不应承担合同义务，应由商都公司承担款项支付责任。一审法院认为，根据经审理认定的事实，双方对曹县政府、曹县农业局、商都公司所举“使用者”付费合同的真实性存在争议，该合同亦不具备否定阳光公司、曹阳公司所持“政府”付费合同的证明效力。鉴于2017年6月6日《补充协议》中，对各方的权利义务进行了部分变更，对于合同的性质及主体的认定，应当根据具体约定判断。该《补充协议》第二条约定“曹阳公司承继《PPP合同》项下项目公司全部权利义务，……并就在项目运作过程中的各项违约行为向曹县农业局承担违约责任”。第五条约定“曹阳公司拥有本项目资产所有权，但资产收益权归商都公司所有，商都公司将受益按附表中所列金额让渡给曹阳公司作为其投资回报”。第六条约定：“本补充协议构成《PPP合同》的组成部分，与《PPP合同》具有同等效力并应与《PPP合同》全文一并阅读和解释”。从该约定中可以判断，曹阳公司如在合同履行中产生违约，应当向曹县农业局承担违约责任，结合阳光公司、曹阳公司所举《PPP合同》第35.1条约定的内容，2017年6月6日《补充协议》约定商都公司享有资产收益权，由商都公司通过让渡受益的方式向曹阳公司支付款项，系曹县农业局行使合同权利的一种方式，综合合同全文阅读和解释，该项目的资金支付来源并非单纯的项目收益，还包括财政资金的补贴，曹县农业局作为《PPP合同》及《补充协议》的签署方，其将项目收益权让渡给商都公司，不能免除其在商都公司不能依约支付让渡收益款项的情形下承担支付责任的合同义务，且如果商都公司因不能履行合同义务导致合同终止，曹县农业局亦应承担合同终止后的相应义务。曹县政府并非案涉《PPP合同》及《补充协议》的当事人，曹县农业局并未以曹县政府名义签订案涉合同，曹县政府对曹县农业局的授权并非其承担合同责任的法定事由，本案中并无确切证据及法律依据认定曹县政府为案涉《PPP合同》的当事人，曹县政府无需承担付款义务。

案件来源

最高人民法院，曹县曹阳新能源发电有限公司、阳光电源股份有限公司与曹县人民政府、曹县农业局、曹县商都投资有限公司合同纠纷二审民事判决书【（2020）最高法民终728号】

延伸阅读

一、政府虽与投资人签订PPP合作协议，但没有签订融资合同，投资人依据融资合同主张政府承担还款责任，法院不予支持。

案例一：陕西省高级人民法院，陕西三原碧水环境科技有限公司与三原县人民政府等合同纠纷二审民事判决书【（2020）陕民终818号】法院认为：2017年6月，三原县政府与北京碧水源公司为了合作建设三原县高新技术产业开发区城市建设PPP项目，签订了《PPP项目合作框架协议》，该协议约定“乙方（北京碧水源公司）在本协议签署后立即在项目所在地成立独资公司，该公司成立后五个工作日内，乙方向该公司注资8000万元人民币，用于本项目前期所需征地、拆迁等工作，若乙方成功中标本项目，该笔费用计入项目总投资…”。为了履行《PPP项目合作框架协议》约定的投资事项，2017年6月13日，北京碧水源公司成立了陕西碧水环境公司，陕西碧水环境公司与三原县政府及三原县自来水公司签订了《借款合同》，《借款合同》载明：“根据三原县人民政府与北京碧水源科技股份有限公司于2017年6月8日在北京碧水源大厦签订《三原县高新技术产业开发区城市建设PPP项目合作框架协议》（详见附件三）第五条第一点相关内容，在本合同中约定，人民币8000万元借款明确用于本项目前期所需征地、拆迁等工作。若合作不成功，当借款期限满时，甲方（三原县政府）承诺一次性偿还全部借款本息。若合作成功，该笔8000万元费用计利息转为项目资本金计入总投资中，计息日截止至双方完成项目公司注资之日。”据此，陕西碧水环境公司设立的初衷是为了实现三原县政府与北京碧水源公司建设PPP项目，签订《借款合同》也是为了履行《PPP项目合作框架协议》的内容。同时，《借款合同》明确约定，若双方合作成功，借款合同约定的8000万元借款转为项目资金计入总投资中。故北京碧水源公司与三原县政府是否合作成功是认定案涉4000万元款项的性质是借款还是投资款的事实依据。对于该事实，经查，北京碧水源公司、北京久安建设投资集团有限公司、汉中市建筑工程总公司组成的联合体中标案涉PPP项目后，三原高新建设公司与该联合体签订的《PPP项目合资经营合同》、三原县工业集中区管理委员与北京碧水源公司的关联公司三原碧水源公司签订的正式《PPP项目合同》。联合体的成立及前述合同的签订，均系北京碧水源公司和三原县政府对PPP项目的合作行为，又根据陕西碧水环境公司提交的函件，PPP项目合作已实际开始实施，故应认定双方合作成功，结合《PPP项目合作框架协议》和《借款合同》的约定，案涉4000万元款项的性质应为投资款。对陕西碧水环境公司提出，PPP项目建设中断，应认定双方合作未成功的理由，本院认为，任何商业投资均具有投资风险，不能以PPP项目是否投资成功作为判断《PPP项目合作框架协议》及《借款合同》约定的北京碧水源公司与三原县政府合作成功的标准，根据《PPP项目合作框架协议》及《借款合同》约定，当事人合作成功的判断标准应为对PPP项目是否合作达成一致，故陕西碧水环境公司的理由不予支持。综上，三原县政府不承担还款责任，三原高新建设公司、三原县国资局、三原县自来水公司均不承担连带还款责任。并且，三原县政府对案涉4000万元为投资款的抗辩理由成立，三原县政府不存在不诚信的行为。

二、政府作为发包人在欠付工程款的范围内向实际施工人承担还款责任，人民法院在欠付工程款的范围内进行扣划，并无不当。

案例二：内蒙古自治区高级人民法院，敖汉旗新惠镇人民政府与赤峰市安通路桥有限责任公司等建设工程施工合同纠纷再审民事判决书【（2020）内民再225号】法院认为：本院再审各方争议的主要问题为新惠镇政府另案被执行划扣的682万元是否应认定为已付工程款，应否以该款核减杨丛等四人请求支付的到期工程款。根据原审查明的事实，该笔款系在新惠镇政府账户内被另案执行法院划扣，在划扣时，该笔款尚未特定具体用途，从划扣时间上看，杨丛等四人在本案中所主张的2017年应付工程款部分也尚未到付款期限。在新惠镇政府实际直接组织了案涉“PPP”合同项下其他部分施工的情况下，缺乏证据证实当时划扣的该笔款项为杨丛等四人施工部分的工程款。此外，该笔款在原审诉讼期间执行法院始终未处置给另案的申请执行人，而杨丛等四人主张的2017年应付工程款部分已到付款期限，且从案涉施工项目看，案涉工程款中包含相当比例的人工工资，在新惠镇政府总工程款仍存在欠付的情况下，本案二审、再审判决依据相关司法解释判令新惠镇政府在欠付工程款范围内对实际施工人承担已到期的部分工程款的给付责任，并无不当。新惠镇政府在本案中承担责任的事实基础为作为发包人尚欠付部分工程款，故如果另案执行法院最终确以安通路桥公司与新惠镇政府间存在相应法律关系，将该笔682万元工程款执行给安通路桥公司的债权人，则该笔款应计为新惠镇政府支付的案涉项目总工程款的一部分。新惠镇政府包括该笔682万元工程款付清应付的工程款后，不再承担付款责任，不存在因该笔工程款被安通路桥公司的债权人执行后，额外再多承担682万元付款责任的情况。

三、投资人向PPP项目进行投资后，但是政府未按约定组织建设施工的，投资人有权解除PPP合作协议，并主张政府返还已付投资款。

案例三：北京市高级人民法院，中国成套工程有限公司与宁国市人民政府合同纠纷二审民事判决书【（2019）京民终554号】法院认为：成套工程公司要求宁国市人民政府履行相关义务的前提是解除双方《合作协议》，但其在一审中并未明确是溯及既往解除，还是面向将来解除合同。二审中，该公司明确其主张为：要求宁国市人民政府继续履行《合作协议》有关项目第一期的义务，并面向将来解除《合作协议》有关项目第二、三期的内容。考虑以下三点，本院对成套工程公司的该项主张予以采纳：1.双方《合作协议》分三期履行，各期内容具有相对的独立性（分期付款、分期出让、分期结算），并非不可分割。2.成套工程公司支付1亿元投资款后，已经履行项目一期的主要义务，而未组织实施基础设施工程建设又不可归责于该公司，故其有权要求宁国市人民政府履行对待给付义务。3.成套工程公司该项主张的实质性内容已经包含在其一审陈述及上诉意见之中（始终坚持要求分得全部溢价收益），其在二审中只是加以明确，而非提出全新主张。成套工程公司要求宁国市人民政府依约返还投资款1亿元并支付利息，合理有据，一审判决第二、三项是正确的。按照双方《合作协议》第八条第1款第（3）项，只有在“进入出让程序”与“达到工程施工条件”同时具备的条件下，宁国市人民政府才可以免除违约责任，鉴于一期土地迟迟不具备施工条件，一审判决第四项确定宁国市人民政府自2014年5月1日起至2014年7月31日止支付违约金，也是正确的。一审法院判决驳回成套工程公司关于工程成本及项目公司费用的请求后，该公司并未就此上诉，本院不持异议。如上所述，成套工程公司有权要求宁国市人民政府继续履行《合作协议》有关项目第一期的义务，即向其支付该期土地出让溢价收益；宁国市人民政府逾期履行义务超过三个月，本应向成套工程公司给付一期土地全部溢价收益，但考虑到成套工程公司未组织实施项目基础设施工程毕竟会节约一定的资金、人力和管理成本等，故对于该公司应得的土地出让溢价收益，本院将酌情予以扣减。依据《合作协议》第八条第1款第（3）项，甲方按照逾期时间长短承担“按日支付违约金”和“放弃当期土地出让溢价收益”的违约责任；对协议条款作文义解释，两种责任应为递进关系，而并不包含后者取代前者的意思；宁国市人民政府称成套工程公司不能同时主张二者，依据不足。

四、管委会系政府设立的临时机构，但其未签订PPP合同的，政府不承担还款责任。

案例四：重庆市高级人民法院，重庆市荣昌区荣隆镇人民政府与中伟西北建设工程有限公司、重庆市金浩实业开发有限公司、重庆东恩工业控股（集团）有限公司等设工程施工合同纠纷二审民事判决书【（2018）渝民终258号】法院认为：本案的争议焦点为：荣昌荣隆政府是否对金浩实业公司尚欠中伟西北公司的债务承担连带责任。（编者注：工业园管委会是荣昌荣隆政府决定成立的机构）根据本案查明的事实，荣昌荣隆政府对金浩实业公司尚欠中伟西北公司的债务不承担连带责任，主要事实和理由：1.工业园管委会并非《荣隆台湾工业园区标准厂房工程建设合同》的签订主体。《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”本案中，《荣隆台湾工业园区标准厂房工程建设合同》的签订主体是金浩实业公司和中伟西北公司，合同对该两公司具有法律约束力，合同外的第三人对金浩实业公司的债务不应当承担责任，除非法律有明确规定或者合同有明确约定。2.中伟西北公司与工业园管委会之间并无承担连带责任的合同约定。首先，《工程联合建设协议》的签订主体是工业园管委会、东恩工业公司和金浩实业公司，中伟西北公司并非该合同的签订主体；其次，《工程联合建设协议》的内容也未涉及到中伟西北公司，该协议中“金浩实业公司对项目建设工程实行总体实施，包括选择经甲方认可的具有资质的施工队等”之约定仅表明金浩实业公司指定的施工队伍须得到工业园管委会的认可，该约定与责任承担并无关联；最后，《工程联合建设协议》的履行是金浩实业公司根据该协议“本合同签订后，乙方持甲方各项批文及手续以自身名义负责该项目建设工程的总体实施，选择经甲方认可的具备资质单位进行施工，并按照双方签订的项目工程施工合同实施建设”的约定以自己的名义与中伟西北公司签订《荣隆台湾工业园区标准厂房工程建设合同》。3.中伟西北公司与工业园管委会之间并无承担连带责任的法定情形。第一，《工程联合建设协议》的当事人之间并非合伙型联营关系。《中华人民共和国民法通则》第五十二条规定：“企业之间或者企业、事业单位之间联营，共同经营、不具备法人条件的，由联营各方按照出资比例或者协议的约定，以各自所有的或者经营管理的财产承担民事责任。依照法律的规定或者协议的约定负连带责任的，承担连带责任。”《最高人民法院关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》第九条规定：“关于联营各方对联营债务的承担问题（一）联营各方对联营债务的责任应依联营的不同形式区别对待：……2.联营体是合伙经营组织的，可先以联营体的财产清偿联营债务。联营体的财产不足以抵债的，由联营各方按照联营合同约定的债务承担比例，以各自所有或经营管理的财产承担民事责任；合同未约定债务承担比例，联营各方又协商不成的，按照出资比例或盈余分配比例确认联营各方应承担的责任。合伙型联营各方应当依照有关法律、法规的规定或者合同的约定对联营债务负连带清偿责任。”根据上述规定，合伙型联营具有以下特征：共同投资、共享利润、共担风险。本案中，各方当事人约定的权利义务不符合合伙型联营的特征。（1）工业园管委会没有共同投资、没有共享利润、没有共担风险。首先，《工程联合建设协议》中虽然有“双方共同负责工程施工建设中的所需资金的筹款，共同解决资金问题”之约定，但是该约定并无共同投资的意思表示，也无具体的出资金额，双方的真实意思表示是由双方共同负责工程项目的筹资。《工程联合建设协议》第7.2条“乙方（金浩实业公司）负责为本项目融资并垫资5000万元”之约定也可以佐证双方的真实意思表示，融资、垫资与出资并不等同。其次，工业园管委会没有共享利润。重庆市企业投资项目备案证中载明了东恩工业公司是重庆荣隆台湾工业园的项目法人。2014年6月18日《工业园管委会、东恩工业公司关于有关重庆荣隆台湾工业园区工程建设项目情况的联合声明》明确载明“荣隆台湾工业园区一期2平方公里内所有基础设施项目建设、招商引资等均由东恩工业公司负责投资、发包及付款，相关经济、法律等责任均由东恩工业公司独立承担。”最后，工业园管委会没有共担风险。《工程联合建设协议》第七条虽然约定了甲方（东恩工业公司和工业园管委会）对荣隆台湾工业园区标准厂房工程款按3：3：4的比例付款，但是并未约定其对荣隆台湾工业园区标准厂房工程的盈亏承担责任。（2）金浩实业公司没有共同投资、没有共享利润、没有共担风险。首先，《工程联合建设协议》虽然约定金浩实业公司有融资并垫资5000万元的义务，但是融资、垫资并不等同于投资，两者存在根本区别。其次，金浩实业公司没有共享利润，其从事项目管理收取的是项目管理费，与荣隆台湾工业园区标准厂房工程的所有权无关。最后，金浩实业公司没有共担风险，其以自己名义对外签订《荣隆台湾工业园区标准厂房工程建设合同》，应由其承担责任。虽然其可以根据《工程联合建设协议》的约定向相对方主张权利，但是该约定也表明了工业园管委会、东恩工业公司和金浩实业公司并非共担风险。（3）东恩工业公司没有共同投资、没有共享利润、没有共担风险。首先，东恩工业公司没有共同投资，其系项目所有人并未将项目交由他人合作开发，也未将土地使用权作为出资合作。其次，东恩工业公司没有共享利润，其系荣隆台湾工业园区标准厂房工程的唯一所有权人。最后，东恩工业公司没有共担风险。其作为所有权人，对荣隆台湾工业园区标准厂房工程承担全部风险，工程项目的总造价超出合同约定的风险由其全部承担。第二，《工程联合建设协议》的当事人之间并非合作开发房地产关系。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定：“本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议”。根据该规定，本案不属于合作开发房地产。本案中，首先，荣隆台湾工业园区标准厂房工程的土地使用权人是东恩工业公司，其并未将该土地作为共同投资，而是同意他人在自己的土地使用权上为自己修建房屋；金浩实业公司融资5000万元也并非用于共同投资，该款系收取项目管理费的前提条件之一。其次，工业园区标准厂房的所有权人属于东恩工业公司，工业园管委会、金浩实业公司对该厂房并不享有所有权，也无权要求分得厂房或要求将厂房出售分取利润。最后，工业园管委会、金浩实业公司对东恩工业公司荣隆台湾工业园区标准厂房工程的盈亏责任的承担并无约定。综上，《工程联合建设协议》的当事人之间并非合作开发房地产关系。第三，《工程联合建设协议》的当事人之间为建设工程项目管理关系。首先，从合同的目的来看，符合建设工程项目管理的规定。2004年11月16日中华人民共和国建设部颁布实施的《建设工程项目管理试行办法》第二条规定：“本办法所称建设工程项目管理，是指从事工程项目管理的企业（以下简称项目管理企业），受工程项目业主方委托，对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动。”本案中，金浩实业公司接受项目业主方委托，负责“荣隆台湾工业园区20万平方米标准厂房工程”项目的总体实施和办理建设施工相关手续，该约定符合建设工程项目管理的规定。其次，从委托的业务范围来看，符合建设工程项目管理的规定。《建设工程项目管理试行办法》第六条规定：“工程项目管理业务范围包括：（一）协助业主方进行项目前期策划，经济分析、专项评估与投资确定；（二）协助业主方办理土地征用、规划许可等有关手续；（三）协助业主方提出工程设计要求、组织评审工程设计方案、组织工程勘察设计招标、签订勘察设计合同并监督实施，组织设计单位进行工程设计优化、技术经济方案比选并进行投资控制；（四）协助业主方组织工程监理、施工、设备材料采购招标；（五）协助业主方与工程项目总承包企业或施工企业及建筑材料、设备、构配件供应等企业签订合同并监督实施；（六）协助业主方提出工程实施用款计划，进行工程竣工结算和工程决算，处理工程索赔，组织竣工验收，向业主方移交竣工档案资料；（七）生产试运行及工程保修期管理，组织项目后评估；（八）项目管理合同约定的其他工作。”本案中，根据《工程联合建设协议》的约定，金浩实业公司的业务范围主要是该规定的第（五）、（六）项工作。虽然第（五）项工作为“协助业主方与工程项目总承包企业或施工企业及建筑材料、设备、构配件供应等企业签订合同并监督实施”，但是该规定并未明确协助的具体方式，并不能从中得出项目管理企业不能以自己名义对外签订合同并监督实施的结论，金浩实业公司以自己名义对外签订合同就是协助签订合同的一种表现形式，该表现形式仅改变了法律责任的承担主体，金浩实业公司自愿承担建设工程施工合同的责任，系其对自身权利的处分，并不违反法律的规定。第三，从合同的内容来看，符合建设工程项目管理的规定。《建设工程项目管理试行办法》第七条规定：“工程项目业主方可以通过招标或委托等方式选择项目管理企业，并与选定的项目管理企业以书面形式签订委托项目管理合同。合同中应当明确履约期限，工作范围，双方的权利、义务和责任，项目管理酬金及支付方式，合同争议的解决办法等。”本案中，尽管各方当事人之间签订的合同名称为《工程联合建设协议》，但是合同的内容与委托项目管理合同并无不同。各方当事人对前述委托项目管理合同的主要内容均有约定。最后，从与其他相近法律关系的区别来看，各方当事人之间的关系并非总承包关系。虽然金浩实业公司以自己名义对外签订建设工程施工合同，但是其缔约目的并非是通过总承包再转包或分包的方式赚取差价，其在《工程联合建设协议》及《重庆荣隆台湾工业园区标准厂房工程联合建设补充协议》中并未约定计价方式及计价依据，不符合总承包的法律特征。相反，《工程联合建设协议》第7.2条约定了项目管理费收取金额及条件，即“如乙方达到下述条件，乙方可以从乙方完成工程量总造价的15%收取项目管理费:1)乙方在2012年12月30日前支付合同履约保证金500万元给甲方(本项目全部竣工验收合格后30日内，甲方无息全额退还给乙方)；2)乙方负责为本项目融资并垫资5000万元（乙方将融资款项5000万元项目建设资金划入甲方指定账户，甲乙双方共同监管专款专用）。”《重庆荣隆台湾工业园区标准厂房工程联合建设补充协议》第十条对此进行了进一步细化，上述约定进一步佐证了各方当事人之间为建设工程项目管理关系。因此，《工程联合建设协议》的当事人之间的关系应为建设工程项目管理关系，不能定性为总承包关系。综上所述，工业园管委会因与中伟西北公司既无合同约定，又无法律规定应当承担连带责任，故其对金浩实业公司的债务不承担连带责任。

作者|李舒 唐青林 赵跃文