行政处罚的前世今生

一、法律规定

《中华人民共和国行政处罚法（2021年修订）》第二条　　行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

二、行政处罚的理解与把握

在行政处罚法（2021年修订之前），学界对行政处罚有四种定义

　第一种定义认为：行政处罚是特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人所给予的行政制裁。

法定的行政处罚的定义是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。根据这一规定，行政处罚包含以下几个方面的内容：

　　一是行政处罚的实施主体。行政处罚的实施主体是行政机关。我国的国家机构分为权力机关、军事机关、监察机关、审判机关、检察机关不构成行政处罚的实施主体。行政处罚由行政机关实施。行政机关又分为两大类：一类是各级人民政府及其派出机构及各级人民政府工作部门。第二类是根据本法和其他法律、法规的规定，不是人民政府及其工作部门外，但法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以委托符合条件的具有管理公共事务职能的组织以委托行政机关的名义实施行政处罚。

　　二是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织。在行政法律关系中，与行政机关相对应的主体，是行政相对人，即公民、法人或者其他组织。对行政相对人实施行政处罚，其条件是行政相对人有违反行政管理秩序的行为。所谓行政管理秩序，是指建立在法律、法规、规章基础上的生产秩序、工作秩序、生活秩序。违反行政管理秩序的行为，实际上也就是违反有关行政管理法律规范的行为，是行政违法行为。公民、法人或者其他组织有违反行政管理秩序行为的，由行政机关依法给予行政处罚。

　　三是行政处罚的具体内容。行政处罚的内容是减损权益或者增加义务。所谓减损权益，是指削减、限制或者剥夺公民、法人或者其他组织的人身、财产等权益。如申诫罚、财产罚、人身罚、资格罚，分别减损了名誉权、财产权、人身自由权以及相关资格权益。所谓增加义务，是指公民、法人或者其他组织在原有义务之外，额外新增的必须履行的义务。对于行政相对人来讲，无论是减损权益，还是增加义务，都是一种不利负担，不是权益缩小了、搞没了，就是支出增加了、负担加重了。

四是行政处罚的法律性质。行政处罚的法律性质，一是制裁性行为，二是可诉性行政行为。为了有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，行政机关可以采取多种行政行为，其中有的行政行为具有终局性、指导性，不能通过行政诉讼渠道解决争议。行政处罚属于可诉性行政行为，当事人对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述、申辩的权利，对行政处罚决定不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

三、行政处罚的种类

　《行政处罚法》第9条规定：“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”

三、行政处罚与相关概念的区分

（一）行政处分与行政处罚的区分

是指国家行政机关对其系统内部有违法失职行为的公务员实施的一种惩戒措施。这与日本行政法使用的“行政处分”是不同的概念。行政处罚与行政处分虽然都是国家行政机关作出的制裁行为,但有较大区别:(1)作出决定的主体范围不同。行政处罚是由享有行政处罚权的行政主体作出的,这些行政主体具有对外管理职能,其行政处罚权已为法律、法规明确规定。如根据《治安管理处罚法》,公安行政机关有权实施治安管理处罚。而行政处分是由受处分的公务员所在机关或上级机关或行政监察机关作出的。也就是说,一般的行政机关都享有对其工作人员的行政处分权。(2)所制裁的对象不同。行政处罚制裁的对象是违反行政法规范的公民、法人或其他组织;而行政处分的对象仅限于行使公权力的国家机关系统的公务员。(3)采取的形式不同。行政处罚的形式、种类很多,有警告、罚款、行政拘留、吊销许可证执照、责令停产停业、没收财物等;而行政处分的形式只有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种形式。(4)行为的性质不同。行政处罚属于外部行政行为,以行政管辖关系为基础;而行政处分属于内部行政行为,以行政隶属关系为前提。(5)所依据的法律、法规不同。行政处罚所依据的是有关行政管理的法律规范,如《治安管理处罚法》《土地管理法》《环境保护法》等;而行政处分则由有关行政机关工作人员或公务员的法律规范调整,如《公务员法》《人民警察法》《行政监察法》等。(6)两者的救济途径不同。对行政处罚不服的,除法律、法规另有规定外,相对人可申请复议或提起行政诉讼,通过复议与行政诉讼获得救济;而对行政处分不服的,被处分的公务员只能向作出处分决定的机关的上一级机关或行政监察部门申诉。

（二）行政处罚与刑罚

行政处罚与刑罚都是具有强制力的制裁方式,但两者有显著区别:(1)两种行为的权力归属不同。行政处罚权属于行政权的一部分的;而刑罚的权力属于审判权的范畴。(2)实施处罚的主体不同。行政处罚是由有外部管理权限的行政机关或法律、法规授权的组织实施的;而刑罚的实施主体是国家司法机关——人民法院。(3)处罚的对象不同。行政处罚的对象是违反行政法律规范的公民、法人或其他组织,当公民、法人或其他组织既违反行政法律规范又违反了刑事法律规范的情况下,也可能对其实施两种处罚;而刑罚只能对违反刑事法律规范的犯罪分子实施,而不能对只违反行政法律规范而未犯罪的人实施。(4)处罚决定的程序不同。行政处罚是按照行政处罚法所规定的行政程序作出的;而刑罚必须根据刑事诉讼法的程序作出,这是由刑罚在法律制裁中具有最严厉的性质决定的。(5)处罚的种类不同。行政处罚的种类很多,既有行政处罚法的统一规定(但尚未列举详尽),又有各单行法律、法规的分散规定。而刑罚的种类统一由刑法规定,有两类十种,即五种主刑和五种附加刑。主刑是:管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑。附加刑是:罚金、剥夺政治权利、没收财产、驱逐出境(适用于外国人)以及剥夺奖章、勋章和荣誉称号(适用于军人)。