公路PPP项目法律实务：5.公路PPP项目的实施方案（上）

在PPP项目识别阶段与传统工程建设主要的不同就在于：一方案两评估、绩效考核与入库。

一方案就是PPP项目实施方案，两评估就是物有所值评估和财政承受能力论证。绩效考核就是PPP项目社会资本方需要通过绩效考核后才能获得政府的付费，入库就是PPP项目需要进入财政部PPP项目库以及发改委PPP项目库。

以下分别介绍本ID工程与房产肖律师收集并参与的公路PPP项目实施方案、公路PPP项目的物有所值评估报告以及公路PPP项目财政承受能力论证报告。之后再介绍公路PPP项目的绩效考核以及财政部以及发改委PPP项目库的一些情况。

公路PPP项目实施方案一般包括以下10个方面，具体是：1.编制依据；2.项目概况；3.风险分配基本框架 ；4.项目运作方式；5.交易结构；6.项目合同体系；7.绩效考核；8.监管架构；9.社会资本方选择 ；10.财务测算等。

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公路PPP 项目实施方案（上）

1 编制依据

1.1 主要相关法律、法规

1.2 国家部委相关政策文件

1.3 地方相关文件

2 项目概况

2.1 基本情况

2.1.1 项目名称

2.1.2 项目背景

2.1.3 建设必要性

2.2 项目经济技术指标

2.2.1 建设内容

2.3 项目产出说明

2.3.1 产出内容

2.3.2 受益对象

2.3.3 建设（运营）标准

2.3.4 绩效结果

2.4 项目进展情况

2.5 项目运用PPP 模式运作的必要性

一是政府财力无法完全满足本项目当前建设投资支出。本项目属于基础设施，但由于财力所限，目前财政短期无法承担本项目的建设投资支出。在此背景下，通过引进社会资本方参与融资、建设、运营、管理及维护工作，政府方无需在建设期承担全部投资支出。如果项目需要提供可行性缺口补助的，则政府方通过在合作期限内给予相应的运营补贴，可以平滑财政支出，缓解政府短期投资压力。

二是提高公路运营及管理效率。本项目拟将建设和后期运营维护统一整合实施，通过充分竞争的方式引入社会资本方参与，有利于引导社会资本方从项目全生命周期的角度，统筹考虑建设和运营管理工作，利用其先进技术和管理经验，提高公路建设、运营、养护的效率与质量。

2.6 项目运用PPP 模式运作的可行性

一是公路推进PPP 模式的政策环境比较成熟。国务院、财政部、国家发改委、交通运输部等都发布了一系列PPP政策和指导意见。

二是有众多的社会资本方在公路工程领域具有丰富的经验。公路工程领域一直受到社会资本方高度关注。二十多年来，一大批社会资本方已经参与过国内多个公路工程的投资建设与运营工作，形成了一批具有公路投资、建设和运营经验的社会资本方。

三是XX省对PPP 模式项目的大力推进和支持。XX省积极响应国家号召，在基础设施和公共服务领域推动PPP 模式。通过建立健全的相关法规制度，规范完善各种政策措施，制定出台了多个配套文件，搭建交流服务平台，为社会资本方营造了良好的外部环境。

四是本项目已通过物有所值评价和财政承受能力论证，能够提高建设和运营管理效率，且具备可行性。

2.7 项目运用PPP 模式运作的目标和意义

一是拓展公路建设融资渠道，缓解政府在短期内对本项目的投资压力，形成多元化、可持续性的资金投入机制，有利于筹集项目建设所需资金，有效减轻当期财政支出压力，弥补当期财政投入不足，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

二是促进政府职能更多向规划、监管与提供公共服务转变。社会资本方承担项目的建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者，减少对微观事务的直接参与，更多的转向战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，促进建立有效的监管机制。

三是促进财税体制改革。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理，编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告。PPP 模式要求政府从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

2.8 项目实施机构与政府出资人代表

经XXXXXX 授权，XXX 作为本项目实施机构，负责本项目识别、项目准备、社会资本方的选择、项目执行及项目移交全过程组织实施和各项具体工作的安排。

授权XXX 作为本项目政府出资人代表。

3 风险分配基本框架

3.1 风险识别与分配

本项目从项目全生命周期进行了风险识别。根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及本项目实际情况，拟采取以下风险分配原则：

（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益和动机；（4）由该方承担风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

根据上述风险分配原则，项目融资、设计、建造、财务、养护等风险主要由社会资本方承担；项目本级政府权限内的法律政策等风险由政府承担；不可抗力风险、超出地方政府权限的法律政策风险等由政府和社会资本方合理共担。具体风险识别与分配情况见如下：

融资风险：由社会资本方承担的风险有未能及时完成融资交割、融资成本超出预期、未能完成项目建设所需资金、基准利率变动。

设计风险：设计文件缺陷风险由相应设计工作的主导方来承担；社会资本方要求的设计变更由社会资本方承担；证府要求的设计变更由政府方承担；

建设风险：由社会资本方承担的建设类风险有：工程建设质量及安全生产、因社会资本方原因导致项目投资超出概算、职员/劳工的健康/安全及劳工上访/征地拆迁补偿安置费用的支付、 社会资本方原因导致的建设期延误、文明施工与环境保护、社会资本方放弃或视同放弃建设、未通过交工验收、 承包商违约、地质条件

由政府方承担的建设类风险有：因政府方原因导致项目投资超出概算、政府原因导致的建设期延误

共同承担的建设类风险有：土地征收地方政府权限外的协调和审批风险、考古文物保护。

运营风险：由社会资本方承担的风险有税率/电费/物价变动引起的养护成本超支，未履行养护义务或运营效率过低、 养护不符合适用法律/行业规范及PPP项目合同的要求、交通量低于预估值、运营不当造成的安全事故、绩效考核未及格。

移交风险：由社会资本方承担的风险有恢复性大修、项目设施未能达到移交标准及缺陷修复、保证/保险和技术转让、移交保证期内移交设备状况不佳、第三方延误/违约等。

不可抗力风险：不可抗力导致的建设期延误、超出本级政府权限的政策及法律变更、本级以上（不含本级）政府部门对项目设施或其任何部分实行的没收/征用/国有化、其它不可抗力事件（战争/瘟疫/自然灾害/罢工等）共同承担。

其他风险：本级政府权限内的政策及法律变更、政府导致的审批延误、未履行审计业务指导和监督职责导致的风险、政府明确承诺的补助资金不到位的风险由政府方承担；社会资本方导致的审批延误由社会资本方承担。

3.2 风险说明及防范措施

3.2.1 融资风险

未能及时完成融资交割、融资成本超出预期、未能完成项目建设所需资金等风险由社会资本方自行承担。社会资本方应制定合理的融资计划，积极与相关金融机构和政府部门沟通落实融资条件，采取多种增信措施降低融资成本，并按照PPP 项目合同的规定及时完成融资交割。基准利率变动带来的风险由社会资本方承担。

3.2.2 设计风险

项目申请报告或工程可行性研究报告通常由政府负责完成，其缺陷责任由政府相关部门承担。

若政府先行委托初步设计和施工图设计单位，项目确定社会资本方后，政府向社会资本方移交初步设计、施工图设计工作，应强化项目业主设计管理，项目业主应建立自身的技术支撑体系，明确专门机构，对项目勘察设计等前期工作进行全面管理。相应设计文件缺陷的风险由社会资本方承担。

若由政府或社会资本方单独主导完成初步设计、施工图设计成果的，则相应设计文件缺陷的风险由主导方承担。

项目实施机构提出的设计变更，由项目实施机构承担工程变更风险，并就该变更导致的项目投资增加给予社会资本方相应的补偿。

由社会资本方提出的设计变更，社会资本方应就项目设计优化内容报政府部门审批通过，同时社会资本方应加强施工建设过程中设计优化及工程变更管理，并对项目优化设计中出现的任何缺陷负全部责任。

3.2.3 建设风险

3.2.3.1 工程建设质量及安全生产

本项目工程质量风险及安全生产风险由社会资本方承担。为提高本项目工程质量，保证项目安全生产，社会资本方应建立完整的质量保证和质量控制方案，并制定严格的安全生产规章制度，于项目开始施工后严格执行，同时也应按照适用法律、行业惯例执行工程建设程序。如果发生安全生产事故，社会资本方应承担全部责任。项目实施机构应对社会资本方的工程建设质量及安全防范措施进行检查，如发现任何缺陷，社会资本方应及时补正，否则项目实施机构有权兑取履约保函的相应金额。

3.2.3.2 因政府方原因导致项目投资超出概算

如因政府原因提出提高设计标准、调整局部路线方案、增加互通立交数量等应当按照设计变更管理办法履行审批程序，由此引起的项目投资超概风险由政府承担。

3.2.3.3 因社会资本方原因导致项目投资超出概算

因社会资本方原因导致项目投资超出概算的风险由社会资本方承担。为控制建设成本，社会资本方应该建立可行的成本控制方案，并于项目开始施工后严格执行。社会资本方也应在遵守适用法律和行业惯例，保证工程建设质量的前提下，通过优化工艺，使用新技术等方式控制建设成本。

3.2.3.4 职工健康和农民工群体上访

职工健康风险由社会资本方承担。社会资本方应按照适用法律要求雇佣职员和劳工，并按时向职员和劳工合理支付报酬，以及保障他们享有适用法律规定的所有权利。同时社会资本方应采取预防措施以保证其职员和劳工的健康与安全，并购买相关保险。

社会资本方应督促施工总承包单位及时足额支付农民工工资。若未按时足额支付造成群体上访，社会资本方应及时协调解决，否则项目实施机构有权要求社会资本方敦促施工总承包单位及时支付农民工工资，或由项目实施机构直接兑取履约保函的相应金额支付农民工工资。如因上述情况给相关政府部门造成损失的，社会资本方或社会资本方责成相关责任主体予以赔偿。

3.2.3.5 征地拆迁风险

政府方负责协调做好征地拆迁具体工作。如因客观原因无法按时完成征地拆迁工作，政府相关部门应及时进行协调，研究解决举措。

3.2.3.6 政府方导致的建设期延误风险

政府方导致的建设期延误风险由政府方承担。政府方应建立沟通协调机制，并就此等延误承担相应违约金。

3.2.3.7 社会资本方导致的建设期延误风险

社会资本方导致的建设期延误风险由社会资本方承担。为防范此类风险，社会资本方应制定完备的工程建设计划，并严格按照计划执行。若在建设中出现延误，社会资本方应向政府方及时说明情况，并做好补救措施。若确实出现建设期延误的，社会资本方应就此等延误承担违约金。

3.2.3.8 考古文物的保护

在建设过程中，在本项目建设用地范围内发现有古墓、古建筑或化石等具有考古、地质研究价值的物品，同时社会资本方已经采取有效的保护措施，并及时通知政府相关职能部门，若确实出现建设期延误的，社会资本方应与政府方各自承担自身损失且建设期可以顺延。

3.2.3.9 社会资本方放弃或视同放弃建设风险

如果社会资本方因自身原因放弃建设或发生视为放弃项目建设的行为，项目实施机构有权兑取履约保函的相应金额，有权提前终止PPP 项目合同并要求社会资本方承担违约赔偿责任。

3.2.4 运营维护风险

运营维护的绝大部分风险由社会资本方承担。社会资本方应加强学习培训，提高运营维护队伍人员素质，建立督察制度发现问题及时纠正，引进先进的管理技术手段，提高管理效率。建立明确的绩效考核考核标准，通过定期和不定期的绩效考核，将考核结果与付费机制挂钩，促进项目全生命周期的规范运作。

运营风险中交通量低于预估值风险主要由社会资本方承担。 根据项目实际情况，统筹考虑交通量预估值，若社会资本方单方面难以承担交通量低于预估值全部风险，建议可由双方共同承担该风险。

3.2.5 移交风险

社会资本方应与项目实施机构共同组建移交委员会，由移交委员会负责移交事宜，同时社会资本方应积极与政府方协商确定本项目移交方案并协助完成项目移交。若出现项目移交时工程质量未达到PPP 项目合同约定标准，导致项目设施无法如期移交，社会资本方应就此等风险承担相关损失。

本项目移交保证期为移交日后12 个月，若项目设施在移交保证期出现质量问题，社会资本方应及时对存在问题的设施设备进行修复。

因分包单位、运营单位等非项目实施机构委托的第三方原因，导致项目移交延误或违约的风险由社会资本方承担。

3.2.6 不可抗力风险

在建设过程中，如发生地震、洪水、罢工等不可抗力风险并造成建设期延误，社会资本方应及时与政府方沟通并确定补救措施。若确实出现建设期延误的，社会资本方应与政府方各自承担自身损失。出现不可抗力情况后，由于社会资本方没有及时采取措施而导致损失扩大，由社会资本方承担相应损失。

因发生水灾、地震等自然灾害以及罢工等导致的不可抗力事件，致使项目不能或暂时不能正常运转产生的风险由双方各自承担，社会资本方应为项目设施购买相关保险，用以灾害后项目设施的修复。

因本级以上（不含本级）政府对项目设施征收、征用以及超出地方政府权限的法律变更等原因导致的风险由双方共同承担。若发生此等风险，社会资本方应与政府方及时沟通协调，将风险导致的成本增加或损失降到最低，若确有发生成本增加及损失，由双方合理分配、共同承担。由于社会资本方没有及时采取措施而导致损失扩大，由社会资本方承担相应损失。

超出本级政府权限的政策及法律变更的风险由双方合理共担，包括相关法律法规、收费政策和标准、招商政策、节假日减免等相关政策及法律规定。

3.2.7 其他风险

如政府部门在受理社会资本方报批申请后，违反适用法律规定的审批时限造成建设期延误，该等审批风险由政府方承担，项目实施机构应协助社会资本方协调其与相关政府部门的关系，以便推进项目建设环节各项行政审批手续申报和审批工作的顺利进行。

社会资本方不满足取得审批通过条件造成建设期延误，该审批风险由社会资本方承担。社会资本方应按照适用法律要求准备各项审批文件，并积极协调落实各项目审批手续。

本级政府权限范围内的政策及法律变更风险由政府承担，包括相关法律法规、收费政策和标准、招商政策、节假日减免等相关政策及法律规定，地方政府应保持其政策的连续性和稳定性，减少其权限范围的法律政策的变更。若确实需变更法律政策，项目实施机构应与社会资本方协商沟通适应新的法律政策解决方案，并就法律变更带来的社会资本方损失承担相应违约金。

审计机构由社会资本方和政府按PPP项目合同及相关规定确定，政府应对审计履行业务指导和监督的职责，未履行业务指导和监督职责导致的投资超概、违法违规的风险由政府承担。

政府书面明确承诺支付补助资金用于本项目，补助资金不到位的风险由政府承担。

4 项目运作方式

根据《交通运输部办公厅关于印发<收费公路政府和社会资本合作操作指南>的通知》（交办财审〔2017〕173 号）、财政部和国家发改委印发的有关PPP 政策文件，结合本项目实际，本项目拟采用BOT 模式。

由社会资本方与政府出资人代表共同组建项目公司。合作期内，由项目公司负责本项目的投资和建设，提供公路运营维护服务（含公路的路基、路面、桥梁、隧道、涵洞和公路附属设施的养护服务等）、服务设施的管理服务，配合做好路政管理工作，享有收取车辆通行费的收费权，享有广告经营权和服务设施经营权并获得经营收益，有权获得项目实施机构支付的运营补贴。合作期届满时，项目公司应将项目设施完好无偿移交给项目实施机构或省政府指定机构。

如项目申请车辆购臵税资金，按相关规定提出资金申请理由、支持额度和政府支持方式。

5 交易结构

项目交易流程图如下：

本项目由项目实施机构通过合法采购程序依法选择社会资本方，由中标社会资本方按要求成立项目公司实施本项目。

5.1 项目投融资结构

根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51 号），“铁路、公路项目由25%调整为20%”。结合本项目实际情况，项目资本金定为项目投资总额的20%，为人民币XX 亿元。项目公司注册资本金可用作项目资本金。项目投资总额中除项目资本金以外的其他资金可通过银行贷款、股东贷款、发行债券等方式筹集。

5.2 项目公司股权结构

政府出资人代表持有项目公司股权XX%，中标社会资本方持有项目公司股权XX%，合资双方均以自有资金出资。项目公司注册资本至少应为XX 亿元。注册资本按股权比例出资到位。

5.3 项目回报机制

按照《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21 号）中的规定，PPP项目回报机制包括三种：一是使用者付费，二是政府付费，三是可行性缺口补助。使用者付费模式是针对经营性项目，即具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目；政府付费模式是针对非经营性项目，即缺乏“使用者付费”基础、主要依靠政府直接付费购买公共产品和服务的项目；可行性缺口补助模式是针对准经营性项目，即对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目。本方案针对的项目是准经营性项目，采用的是可行性缺口补助的回报机制。

根据《交通运输部办公厅关于印发<收费公路政府和社会资本合作操作指南>的通知》（交办财审〔2017〕173 号）的规定：“可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式对收费公路PPP 项目给予支持，其中建设期投资补助、运营补贴和贷款贴息等作为可行性缺口补助”。在项目投资建设阶段，政府结合项目具体情况，根据《财政部交通运输部关于进一步明确车辆购臵税补助地方资金补助标准及责任追究有关事项的通知》（财建〔2016〕879 号）、《交通运输部办公厅关于印发<收费公路政府和社会资本合作操作指南>的通知》（交办财审〔2017〕173 号）的规定给予资金补助。在运营期，经测算车辆通行费收入和其他经营收入不能覆盖社会资本方或项目公司成本和合理回报，故本项目采用可行性缺口补助的回报机制。项目公司完成项目投资、建设并交工验收后，需提供运营维护服务，有权开展广告、服务设施及其他配套资源的经营。项目公司征收车辆通行费并获得其他经营收入，若车辆通行费及其他经营收入达不到预期收益水平，则政府方将按照PPP 项目合同约定向项目公司支付可行性缺口补助。如项目存在超额收益，则项目公司应按PPP 合同约定的方式，将超额收益返还给政府方。

5.4 相关配套安排

政府部门负责项目用地的规划、选址、征地拆迁等工作，其中，征地拆迁补偿安置费用，包括建设用地的土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、被征地人员的社会保险资金、按设计要求迁移通信、广播电视、供水、供电等管线管缆和其他物品的费用、各项税费、用地组卷及报批的相关费用及征地拆迁工作协调经费等费用，按照国家、XX省和本地相关规定执行。征地拆迁补偿安置费用由社会资本方承担。

政府方将协助项目公司办理本项目前期工作相关手续报批工作，并依法出具相关必要的文件。

政府方拥有本项目的所有权，项目公司有权获得本项目的特许经营权，负责投融资、建设、运营、维护项目设施，收取车辆通行费和其他经营收入。

5.5 项目可融资性

6 项目合同体系

6.1 合同体系层次

政府出资人代表与中标社会资本方共同成立项目公司：本项目的合同体系分为两个层次：第一层次为由项目实施机构、中标社会资本方、政府出资人代表、项目公司之间签署的投资协议、PPP 项目合同、股东出资协议共同构成的核心合同体系。第二层次为项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的合同体系，包括项目公司与金融机构签署的融资合同、与保险公司签署的保险合同、与施工单位签署的施工合同、与设备材料供应商签署的设备材料采购合同、与员工签署的劳动合同等。

6.2 合同主要内容

6.2.1 各方权利和义务

6.2.1.1 项目实施机构

（1）权利

1) 对项目公司的投资建设过程实施监管，包括项目融资及资金到位和使用情况、项目建设进度、工程质量、安全防范措施等，并协助相关部门做好工程决算审计。2) 合作期满，要求项目公司按照有关规定移交项目设施的经营权。3) 如果发生项目公司违约时，有权要求项目公司纠正违约行为、收取违约金、提前终止或采取其他措施。4) 有权制定绩效考核标准。5) 按PPP 项目合同约定兑取履约保函的相应金额。6) 对项目公司的投资建设、经营、管理、安全、质量、服务状况等进行监管和定期评估，并有权定期将评估结果和整改情况向社会公示，接受公众监督。

（2）义务

1) 授予项目公司本项目特许经营权。2) 负责协调项目所在地各级政府工作关系，负责组织实施征地拆迁补偿安臵工作，促进本项目如期完成建设工作。3) 负责按照建设进度计划向项目公司提供项目建设用地。4) 为项目公司开展前期工作提供必要的协助。负责协调相关政府部门为本项目建设施工提供必要条件与其他支持，包括水、电、气和道路等配套设施。5) 协助项目公司办理有关政府部门要求的各种与本项目有关的行政审批，并保持行政审批有效。协助项目公司依法依规取得融资及建设所必须的证明文件。6) 协助项目公司取得适用法律规定的可适用于本项目的各项减、免税和优惠政策。如本项目获得奖补资金，应当根据资金性质和规定及时足额用于本项目。7) 根据适用法律规定，负责协调相关部门出台车辆通行费征收的政策及相关支持措施，并根据适用法律的规定协助项目公司取得收费许可证。8) 由于政府方违约导致项目公司损失的，政府方根据PPP 项目合同约定给予补偿或赔偿。9) 协调将本项目运营补贴资金提交财政部门列入财政预算及中期财政预算规划。按照PPP 项目合同的约定及时、足额地向项目公司支付运营补贴。

6.2.1.2 社会资本方

（1）权利

以股东方身份在项目公司按照PPP 项目合同、出资协议、公司章程相关规定享受股东方的权利。

（2）义务

1) 应按照投资协议、与政府出资人代表签署的股东出资协议和公司章程的约定组建项目公司，按期在项目所在地工商部门进行注册登记获得法人资格。2) 自觉接受实施机构及相关政府部门的监督管理，并按实施机构及相关政府部门要求提供相关的报告和资料。3) 按照招标文件及投资协议要求按期完成出资，并协助项目公司完成项目相关手续的办理。4) 协助项目公司进行项目融资，必要时为项目公司提供股东借款。

6.2.1.3 项目公司

（1）权利

1) 有权获得本项目的特许经营权，按照适用法律和PPP项目合同要求，负责本项目的投资、建设和运营维护工作，获得本项目补助资金（若有）、通行费收入和其他经营收入，获得运营补贴。2) 有权为本项目融资目的将收益权等权益进行抵押或质押，并向项目实施机构备案。3) 由于政府方违约导致项目公司损失的，项目公司有权根据PPP 项目合同约定获得补偿或赔偿。4) 按照适用法律缴纳有关税费并享受有关减、免优惠政策，如有关税收的适用法律发生变化，项目公司应按照变更后的适用法律缴纳各项税费并享受有关减、免优惠政策。

（2）义务

1) 按照适用法律以及经批复的本项目初步设计文件、施工图设计文件的要求，按进度计划组织管理工程建设。2) 筹集项目的建设资金，按工程进度计划投资建设，并确保投入资金满足工程实施的需要，且不得要求项目实施机构为本项目提供任何形式的融资担保。3) 接受项目实施机构及相关政府部门根据适用法律和PPP 项目合同的规定进行的监督检查，并提供相关资料。4) 合作期内应保持拥有能良好运营维护本项目的相应人员、技术、资金和设备并保持相应的批文和资质的有效性。5) 对项目实施机构或相关政府部门参观、考察、监督检查项目设施给予便利与配合。6) 未经项目实施机构同意，不得擅自决定中断项目设施运营和维护、解散或歇业。7) 如果违约，项目公司向政府部门缴纳约定的违约金并按规定予以纠正。8) 合作期届满后，按规定将项目设施完好无偿移交政府指定机构。